IV SA/Wa 1702/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej B. Sp. z o.o. z siedzibą w M. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez B. sp. z o.o. utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z dnia [...] czerwca 2011r. odmawiające wydania zaświadczenia stwierdzającego, że zezwolenie wydane decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2007r. przysługuje obecnie B. sp. z o.o. W uzasadnieniu podniesiono, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011r Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. odmówił wydania zaświadczenia stwierdzającego, że zezwolenie wydane decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2007r. przysługuje obecnie B. sp. z o.o. Organ pierwszej instancji stwierdził, że wspomniana decyzja z dnia [...] grudnia 2007r. została wydana na przedsiębiorców tj. wspólników spółki cywilnej. Ponadto zezwolenie na zbieranie odpadów nie podlega odrębnemu obrotowi prawnemu. Wskutek zażalenia wniesionego przez B. sp. z o.o. organ odwoławczy stwierdził, że prawa i obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym są związane z osobą, dla której zostały ustanowione i co do zasady są nieprzenoszalne. Zmiana tej reguły może nastąpić w oparciu o konkretną normę prawną. Ochrona interesu publicznego tkwi u podstaw zasady nieprzenoszalności uprawnień wynikających z koncesji, zezwoleń i licencji. Ogólnej zasady nieprzenoszalności na gruncie prawa publicznego owych zezwoleń nie podważa przepis art. 552 kc. Ustawa o odpadach przewiduje możliwość przeniesienia praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej na inny podmiot tylko w odniesieniu do decyzji wyrażającej zgodę na zamknięcie składowiska odpadów, a procedura ta opisana jest w art. 54 ust. 9-14 ustawy o odpadach. Nie ma zaś możliwości przenoszenia praw wynikających z innego rodzaju decyzji uregulowanych tą ustawą, w tym zezwolenia na zbieranie odpadów. Dalej organ stwierdził, że stosownie do art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo może być w każdym za zgodą strony uchylona lub zmieniona jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej Sygn. akt IV SA/Wa 1702/11 decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jednakże w trybie art. 155 kpa nie jest dopuszczalna zmiana podmiotu takiej decyzji. Skargę do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie wniosła B. sp. z o.o. zarzucając naruszenie art. 552 kc w zw. z art. 551kc poprzez odmowę wydania zaświadczenia stwierdzającego udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności polegającej na zbiórce odpadów w sytuacji, gdy przedsiębiorstwo składnikiem którego było dane zezwolenie, stało się zorganizowaną częścią innego przedsiębiorstwa. Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazano, że sposób wykonywania działalności objętej zezwoleniem nie zmienił się, a podmiot dotychczas uprawniony stał się zorganizowaną częścią innego przedsiębiorstwa. Dalej skarga wywodzi, iż łącznie z przedsiębiorstwem można przenieść wszystkie jego składniki, co oznacza, że także zezwolenia służące do prowadzenia przez to przedsiębiorstwo działalności. Udzielone zezwolenia dzielą los przedsiębiorstwa, w którym się znajdują, a ograniczenie tej zasady wynikać może jedynie wprost z ustawy lub treści samego zezwolenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja (postanowienie) organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Sygn. akt IV SA/Wa 1702/11 Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowanej dalej jako p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć wywody w niej zawarte nie miały znaczenia dla podjęcia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Na wstępie należy podnieść, że B. sp. z o.o. pismem z dnia [...] czerwca 2011r. sprecyzowała swoje pierwotne żądanie i wniosła o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że zezwolenie wydane przez Starostę [...] z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...] spółce cywilnej K. na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów przysługuje obecnie B. sp. z o.o. w związku z wniesieniem przedsiębiorstwa K. spółka cywilna M. J. M. D. jako wkładu niepieniężnego do przedsiębiorstwa B. sp. z o.o. Treść tego żądania zakreśla przedmiot sprawy jakim jest postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia, uregulowane art. 217 kpa i nast. Tym samym bezprzedmiotowe były rozważania organu zawarte na str. 5 zaskarżonego postanowienia, a mające za podstawę prawną dyspozycję art. 155 kpa. Przywołany art. 155 kpa reguluje jedno z kilku postępowań nadzwyczajnych, które mogą być prowadzone w stosunku do ostatecznej decyzji administracyjnej. Tymczasem postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia stanowi odrębne postępowanie uregulowane co prawda w kpa, nie mniej jednak art. 1 kpa określając zakres regulacji wyraźnie oddziela postępowanie w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych od postępowań w sprawach wydawania zaświadczeń. Są to dwa odrębne tryby, które podlegają zasadniczo odmiennym regulacjom procesowym, o czym w dalszej części uzasadnienia. Wobec powyższego w postępowaniu o wydanie zaświadczenia organ administracji nie jest władny powoływać art. 155 kpa jako argumentu prawnego dla podjętego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie do art. 218 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, Sygn. akt IV SA/Wa 1702/11 wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Z cytowanych regulacji wynika, że organ wydający zaświadczenie nie prowadzi postępowania dowodowego, lecz potwierdza fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ przeprowadza postępowanie wyjaśniające tylko w zakresie koniecznym, który potwierdzi treść żądaną przez wnioskodawcę. W wyroku z dnia 21 lipca 2005 r. (sygn. akt OSK 1777/04) Naczelny Sąd Administracyjny powołując się na wcześniejsze orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że na postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie bądź odmowę wydania zaświadczenia składają się czynności o charakterze materialno-technicznym. W ramach takiego postępowania organ bada, jakiego rodzaju źródło może zawierać żądane dane, a także czy dane te dotyczą stanu faktycznego bądź stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Nie można drogą zaświadczenia wywołać skutków kształtujących stosunki prawne, tj. przyznawać albo ograniczyć bądź pozbawić uprawnienia. Zaświadczenie jest zatem aktem o charakterze informacyjnym, a nie aktem o charakterze prawnokształtującym, jakim jest np. decyzja administracyjna. Jego wydanie nie jest obwarowane wymogami przewidzianymi w kpa dla orzeczeń kształtujących prawa i obowiązki. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ wykroczył poza ramy procesowe postępowania w sprawie wydania zaświadczenia. Mianowicie nie ograniczył tego postępowania do wskazania jakie informacje wynikają z danych przez niego posiadanych, lecz przeprowadził postępowanie wyjaśniające polegające na dokonywaniu własnych ustaleń faktycznych i prawnych. Zasadniczym przedmiotem tych ustaleń była kwestia, czy zezwolenie wydane przez Starostę [...] z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...] spółce cywilnej K. na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów może być przenoszone na inny podmiot zarówno na gruncie prawa administracyjnego, jak również norm prawa cywilnego materialnego, a to art. 55 2 kc. Organ po przeanalizowaniu tych przepisów i w oparciu o orzecznictwo sądowe doszedł do wniosku, iż prawa i obowiązki wynikające z decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów nie mogą zostać przeniesione na inny podmiot, zarówno w drodze decyzji Sygn. akt IV SA/Wa 1702/11 administracyjnej jak i czynności cywilnej. Tego rodzaju wywody nie są dopuszczalne w postępowaniu o wydanie zaświadczenia, gdyż Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska mógł jedynie poczynić ustalenia opierając się na danych posiadanych w swoich rejestrach, a takimi danymi jest zezwolenie wydane przez Starostę [...] na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów spółce cywilnej. Rozważanie natomiast czy decyzja taka może być przeniesiona na inny podmiot zmierza w istocie do ukształtowania nowego stosunku prawnego, co jest niedopuszczalne w postępowaniu o wydanie zaświadczenia. Ponownie rozpoznając przedmiotowy wniosek o wydanie zaświadczenia organ przeprowadzi prawidłowe postępowanie oparte na normie art. 217 kpa i nast. mając na uwadze wywody zawarte w niniejszym wyroku. Uznając zatem, że zaskarżone postanowienie naruszyło przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a orzekł jak na wstępie. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.