IV SA/Wa 1592/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta W. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej A. Sp. z o.o z siedzibą w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło decyzję Burmistrza Miasta W. z dnia [...] czerwca 2011 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że wnioskiem z dnia [...] lutego 2011 r. A. Sp. z o.o. w W. zwróciła się do Burmistrza Miasta W. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego zakładu produkcyjnego gotowych wyrobów metalowych o jednokondygnacyjną część produkcyjną wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną na działkach nr ewid. [...] położonych przy ul. [...] w W. Burmistrz Miasta W. po sporządzeniu projektu decyzji i uzgodnieniu jego treści z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (postanowienie z dnia [...] kwietnia 2011 r.) decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina W. w W. podnosząc, iż działki nr ewid. [...] oraz części działek nr ewid. [...] wskazane we wniosku o wydanie warunków zabudowy wchodzą w skład dawnego cmentarza [...], a zatem jakakolwiek ingerencja w grunt, na którym znajdują się miejsca pochówków będzie profanacją miejsca świętego. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy stwierdził, że część graficzna analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiąca załącznik do decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia [...] czerwca 2011 r. o warunkach zabudowy, zawiera mapę, na której obszar analizy - wbrew § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej rozporządzeniem) - został wyznaczony w sposób całkowicie dowolny, bez zachowania określonych prawem minimalnych wymogów. Organ I instancji winien uzasadnić przyczynę ustalenia granic obszaru w Sygn. akt IV SA/Wa 1592/11 sposób odbiegający od zasady, wskazując argumentację przemawiającą za pomniejszeniem granic obszaru. Brak takiego uzasadnienia w niniejszej sprawie stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Kolegium wskazało ponadto, że załączona do akt sprawy analiza nie zawiera wymaganych prawem wyliczeń matematycznych, obliczenia średnich parametrów, jak również nie odnosi się do zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym, lecz zawiera jedynie wyniki przeprowadzonej analizy. Brak odniesienia się w niej do konkretnych budynków znajdujących się w obszarze analizy przy jednoczesnym błędnym ustaleniu obszaru analizy powoduje, iż niemożliwym staje się na obecnym etapie postępowania zweryfikowanie prawidłowości poczynionych w niej ustaleń w świetle przepisów rozporządzenia. Z uwagi na powyższe Kolegium uznało, iż sporządzona analiza funkcji i jej wyniki nie odpowiadają wymaganiom dla planowanej inwestycji, bowiem nie dają pełnego obrazu sposobu zagospodarowania otoczenia terenu inwestycji, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., skutkujące koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji. Organ podniósł ponadto, że z akt przedmiotowej sprawy jak i z treści samej decyzji wynika, iż część terenu inwestycji pokrywa się z terenem dawnego cmentarza [...] w jego granicach sprzed 1939 r., który to teren - jak wynika z załączonego do akt sprawy postanowienia Sądu Powiatowego w W. [...] z dnia [...] lutego 1964 r. (Sygn. akt [...]) - stanowił niegdyś własność Gminy [...]. Ponieważ teren planowanej inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych organ I instancji winien w treści decyzji o warunkach zabudowy wskazać, iż użycie części terenu cmentarnego na inny cel -zgodny z tą decyzją (z uwagi na brak planu) - wymaga wydania odrębnej decyzji Burmistrza Miasta W., wydanej po uzyskaniu zgody właściwego związku wyznaniowego - w tym przypadku Gminy W. w W. - na użycie tego terenu na cel zgodny z decyzją o warunkach zabudowy. Skargę na powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] lipca 2011 r. złożyła do Sądu A. Sp. z o.o. z siedzibą w W., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej Sygn. akt IV SA/Wa 1592/11 decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów sądowych i zastępstwa procesowego. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. Przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: * § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wykładnię i uchylenie na tej podstawie decyzji organu I instancji, pomimo iż ewentualne uchybienie związane z wyznaczaniem obszaru analizowanego, o ile miało miejsce, nie miało wpływu na ostateczny wynik analizy i wynik rozstrzygnięcia, * § 4, 5, 6, 7 , 8, 9 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wykładnię, uchylenie na ich podstawie decyzji organu I instancji, pomimo braku konieczności dokonywania wskazanych przez organ I instancji wyliczeń matematycznych, w związku z brakiem jednolitej zabudowy na obszarach sąsiednich oraz charakterem inwestycji, dla której została wydana decyzja o warunkach zabudowy, * art. 6 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tj. Dz. U. z 2011 r., Nr 118, poz. 687) w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z jego niewłaściwym zastosowaniem, pomimo iż w sprawie obszar inwestycji nie leży na terenie cmentarnym, w związku z czym nie mają zastosowania przepisy ww. ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Teren ten co najmniej od lat osiemdziesiątych nie był używany przez Gminę W. jako cmentarz, a nadto cmentarz [...] został oficjalnie w latach osiemdziesiątych zlikwidowany a pozostałości po cmentarzu zostały przeniesione na teren urządzonego na działce nr [...] w 1981 r. lapidarium. 2. Naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: - art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w związku z niepotwierdzonym żadnymi dowodami ustaleniem przez organ II instancji, iż obszar objęty decyzją o warunkach zabudowy stanowi teren cmentarny, objęty regulacją ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, wbrew dotychczasowemu przeznaczeniu terenu pod cele przemysłowe a także likwidacją i przeniesieniem w latach osiemdziesiątych pozostałości cmentarza na teren działki nr [...]; Sygn. akt IV SA/Wal 592/11 - art. 81 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnioną okoliczność, iż obszar objęty decyzją o warunkach zabudowy stanowi teren cmentarny, objęty regulacją ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, wbrew dotychczasowemu przeznaczeniu terenu pod cele przemysłowe, a także likwidacją i przeniesieniem pozostałości na teren działki nr [...] w latach osiemdziesiątych. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wskazało również, że podnoszony w skardze fakt, iż plany zagospodarowania przestrzennego przewidywały przeznaczenie terenu inwestycji na cele przemysłowe czy też produkcyjno usługowe nie ma znaczenia w sprawie, bowiem żaden z tych planów obecnie nie obowiązuje. Sam zaś fakt likwidacji cmentarza w kontekście brzmienia art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie zwalnia organu z obowiązku wydania decyzji i uzyskania zgody Gminy W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy stwierdzić, że zasługuje ona na uwzględnienie, choć zasadniczy powód uchylenia przez sąd orzekający zaskarżonego aktu nie został wymieniony jako jej argumentacja. Rozważania zawarte w uzasadnieniu decyzji SKO w S., a dotyczące niezgodności przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji analizy (również jej części graficznej) z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy Sygn. akt IV SA/Wa 1592/11 i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) mają wtórne znaczenie dla prawidłowego rozpatrzenia wniosku inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Kwestie te nie będą miały żadnego znaczenia, jeżeli okaże się, że wydanie pozytywnej decyzji będzie niedopuszczalne z innej przyczyny. Mianowicie, czy teren inwestycji pokrywa się z terenem dawnego cmentarza [...], a w wypadku pozytywnej odpowiedzi, czy została uzyskana decyzja administracyjna zezwalająca na przeznaczenie terenu cmentarnego na cel wynikający z projektu decyzji o warunkach zabudowy. Stąd też na obecnym etapie sprawy Sąd poddając kontroli decyzję kasatoryjną SKO w S. z dnia [...] lipca 2011r. nie wypowiada się, czy powody uchylenia tej decyzji, a dotyczące wadliwości owej analizy były zasadne. Istotą bowiem niniejszej sprawy jest inna kwestia z zakresu prawa materialnego, a mianowicie czy w sprawie było wymagane uzyskanie decyzji, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tj. Dz. U. z 2011r, Nr 118, poz. 687 ze zm). Przepis ten stanowi, że użycie terenu cmentarnego po zamknięciu cmentarza na inny cel nie może nastąpić przed upływem 40 lat od dnia ostatniego pochowania zwłok na cmentarzu. Po upływie powyższego terminu wójt (burmistrz, prezydent miasta) może wydać decyzję o użyciu terenu cmentarnego na inny cel zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego. Przy czym jeżeli teren cmentarny stanowi lub stanowił uprzednio własność Kościoła Katolickiego lub innego kościoła albo związku wyznaniowego, wydanie decyzji o użyciu terenu cmentarnego na inny cel wymaga zgody właściwej władzy tego kościoła lub związku wyznaniowego. Aby stwierdzić, że takowa decyzja w niniejszej sprawie była wymagana musi wystąpić przesłanka polegająca na zamiarze użycia terenu cmentarnego na inny cel. Co prawda w toku postępowania administracyjnego inwestor nie kwestionował okoliczności, że teren objęty planowaną inwestycją w części pokrywa się z terenem dawnego cmentarza [...]. Takie zaś stwierdzenie zostało zawarte w postanowieniu uzgadniającym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011r. wydanym przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i recypowane do ustaleń decyzji ustalającej warunki zabudowy. Dopiero w skardze do sądu administracyjnego A. sp. z o.o. okoliczność powyższą zakwestionowała, twierdząc, że w latach 80. Sygn. akt IV SA/Wa 1592/11 cmentarz został przeniesiony. Został wygospodarowany teren, na który zostały przeniesione macewy (nagrobki) ze starego kirkuta. Skoro strona - co prawda dopiero na etapie skargi do sądu administracyjnego zaprzecza zasadniczej dla rozstrzygnięcia kwestii, Sąd uchylając co prawda z innego powodu decyzję SKO w S., stoi na stanowisku, że przedmiotem ponownego postępowania wyjaśniającego powinno być w pierwszej kolejności bezsporne ustalenie, czy teren inwestycji obejmuje teren dawnego cmentarza [...]. W aktach administracyjnych znajduje się ekspertyza wykonana w 2007r. przez firmę G., potwierdzająca, iż na terenie zakładu skarżącego mogą znajdować się miejsca pochówków. Dokument ten zatem potwierdza koncepcję przyjętą przez organy obydwu instancji, że teren inwestycji pokrywa się częściowo z terenem dawnego kirkutu. Również załączona do odwołania synchronizacja cmentarza [...] wykonana przez geodetów potwierdza, że znajdował się on częściowo na terenie inwestycyjnym. Na bazie zgromadzonych dokumentów sąd stwierdza, że ustalenie poczynione przez organy jest prawidłowe i rozbudowa istniejącego zakładu produkcyjnego miałaby nastąpić na terenie stanowiącym poprzednio cmentarz, a obecnie teren cmentarny. W tym miejscu należy podkreślić, że ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych rozróżnia pojęcie cmentarza i terenu cmentarnego. Art. 6 ust. 7 tego aktu stanowi, że przy zmianie przeznaczenia terenu cmentarnego szczątki zwłok znajdujące się na tym terenie powinny być przeniesione na inny cmentarz. Przeniesienie zatem wyłącznie zewnętrznych atrybutów cmentarza jakim są nagrobki powoduje, że dotychczasowy cmentarz staje się terenem cmentarnym, do którego nadal znajdują zastosowanie przepisy art. 6 ust. 1, 2 i 3 ustawy. Jeżeli zatem, jak podniesiono w skardze w latach 80. dokonano przeniesienia wyłącznie macew, bez przeniesienia szczątków ludzkich, nie można twierdzić, że teren utracił charakter terenu cmentarnego i nie jest wymagana decyzja zezwalająca na użycie tego terenu na inny cel. Jeżeli zatem skarżący twierdzi, że teren inwestycji nie stanowi terenu cmentarnego w kontekście zebranego dotąd materiału dowodowego -musi tę okoliczność wykazać. I właśnie w tym zakresie, co stanowiło zasadniczy powód uchylenia zaskarżonej decyzji, wadliwe jest stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji SKO. Otóż organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji powinien w treści decyzji o warunkach zabudowy wskazać, że użycie terenu cmentarnego na inny cel -zgodny z tą decyzją - wymaga uzyskania odrębnej decyzji Burmistrza Miasta Sygn. akt IV SA/Wa 1592/11 W. wydanej po uzyskaniu zgody Gminy W. W ocenie Sądu zamieszczenie w treści decyzji o warunkach zabudowy klauzuli o konieczności uzyskania decyzji zezwalającej na użycie terenu cmentarnego na inny cel nie wypełnia dyspozycji art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a pogląd zaprezentowany w zaskarżonej decyzji narusza powyższy przepis. Stosownie do przywołanego art. 60 ust. 1 decyzję o warunkach zabudowy wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Zatem nie jest wystarczające zawarcie w decyzji o warunkach zabudowy zastrzeżenia, że użycie terenu cmentarnego na inny cel wymaga wydania odrębnej decyzji Burmistrza Miasta W., wydanej po uzyskaniu zgody właściwego związku wyznaniowego (Gminy W.) na użycie tego terenu na cel zgodny z decyzją o warunkach, lecz konieczne jest uprzednie uzyskanie takiej decyzji zezwalającej na użycie terenu cmentarnego na inny cel. Zatem jeszcze przed wydaniem decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy organ musi dysponować orzeczeniem wydanym na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Mianowicie decyzja wydana w oparciu o powyższy przepis stanowi decyzję wymaganą przepisami odrębnymi, o której mowa w art. 60 ust. 1 in fine ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Takie stanowisko odnośnie wykładni poprzednio obowiązującego przepisu art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych zostało zaprezentowane w wyroku NSA Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2011r. (sygn. akt II SA/Wr 1947/99) i sąd orzekający je podziela. NSA wówczas stwierdzili, że jeżeli niespornie w przeszłości teren stanowił miejsce pochówku zmarłych, to rzeczą organu wydającego decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu było uzyskanie decyzji, o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, co wynika z art. 40 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Co prawda powołany wyrok został wydany na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy regulującej kwestię planowania, jednakże zapisy art. 40 ust. 4 poprzednio obowiązującej ustawy są analogiczne do regulacji obecnie obowiązującego art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast art. 6 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie uległ żadnym zmianom. Sygn. akt IV SA/Wa 1592/11 W konsekwencji organ wydający decyzję o warunkach zabudowy przed zakończeniem postępowania musi dysponować decyzją Burmistrza Miasta W. zezwalającą za użycie dawnego cmentarza na cel wynikający z wniosku inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli organ nie będzie dysponował taką decyzją niedopuszczalne będzie wydanie pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wywody powyższe pozostają aktualne pod warunkiem, że teren inwestycji obejmuje teren cmentarny. W przeciwnym wypadku uzyskiwanie zezwolenia przewidzianego w ustawie o cmentarzach i chowaniu zmarłych jest bezprzedmiotowe. Nie wydaje się także, aby ze względu na właściwość tego samego organu (burmistrz) dopuszczalne było wyrażenie takiej zgody w decyzji o warunkach zabudowy. Otóż w ocenie sądu są to dwa odrębne postępowania tj. warunki zabudowy i zezwolenie na użycie terenu cmentarnego na inny cel i obejmują całkowicie odmienny przedmiot postępowania. Skoro SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zajęło błędne stanowisko w powyższym zakresie konieczne było uchylenie tego aktu, gdyż decyzja administracyjna stanowi całość wraz z uzasadnieniem. I choć samo uchylenie decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia [...] czerwca 2011r. było zasadne, to jednak argumenty tego rozstrzygnięcia podane przez SKO w S. nie mogą zyskać akceptacji sądu orzekającego. Sąd stosownie do art. 135 p.p.s.a. uchylił także decyzję organu pierwszej instancji mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 kpa. Otóż w kontekście zarzutów skargi kwestionujących konieczność uzyskania decyzji zezwalającej na użycie terenu cmentarnego na inny cel strona uzyska możliwość składania ewentualnych wniosków dowodowych. Ponadto w toku tego postępowania możliwe będzie uzyskanie decyzji wydanej w trybie art. 6 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, o ile postępowanie wyjaśniające nadal potwierdzi, że teren inwestycji pokrywa się z terenem cmentarnym. Z tych względów kwestie ewentualnych nieprawidłowości sporządzonej analizy miały wtórne znaczenie, bowiem brak zgody na użycie terenu cmentarnego na cel wynikający z decyzji o warunkach zabudowy spowoduje bezprzedmiotowość dalszego postępowania i konieczność wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Sygn. akt IV SA/Wa 1592/11 Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c i art. 135 p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.