I OW 161/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Małopolskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Małopolskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania J. K. od decyzji Starosty N. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] orzekającej o odmowie udostępnienia informacji publicznej postanawia wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu jako organ właściwy w sprawie Wojewoda Małopolski wnioskiem z dnia 12 października 2011 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego powstałego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania J. K. od decyzji Starosty N. odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Pismem z dnia [...] września 2011 r. znak: [...], Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu powtórnie przekazał Wojewodzie Małopolskiemu odwołanie J. K. z dnia [...] lipca 2011 r. od decyzji Starosty N. z dnia [...] czerwca 2011 r. o odmowie udostępnienia J. K. informacji publicznej w zakresie oznaczenia ewidencyjnego nieruchomości w decyzji nr [...] S.N. z dnia [...] maja 2009 r. znak: [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, przekazując odwołanie Wojewodzie Małopolskiemu, pierwszym pismem z dnia [...] lipca 2011 r. wywiodło kompetencje Wojewody z postanowień art. 82b ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem organy administracji architektoniczno-budowlanej prowadzą rejestr wniosków o pozwolenie na budowę i decyzji o pozwoleniu na budowę i przekazują wprowadzone do niego dane do organu architektoniczno-budowlanego. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu należy przyjąć, że przepis ten wyznacza organ będący dysponentem rejestru decyzji o pozwoleniu na budowę oraz organ wyższego stopnia, do którego kompetencji należy ogólny nadzór we wszystkich sprawach związanych z jego prowadzeniem. Wojewoda Małopolski nie podziela stanowiska zajętego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu. W przedmiotowej sprawie wydana została przez Starostę N. decyzja administracyjna odmawiająca udostępnienia informacji publicznej. Organ wskazał, że regulacja art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm. - dalej u.d.i.p.) ma charakter uniwersalny, gdyż odnosi się zarówno do postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej, jak i postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Wykładnia systemowa przepisu art. 16 ust. 2 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, iż pod pojęciem: "stosowania przepisów k.p.a. do decyzji" należy rozumieć także nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji (zwrot "do decyzji" oznacza "do wydania decyzji"). Są to w szczególności przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem decyzji, oraz przepisy, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji. Oznacza to, że od decyzji wskazanych w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przysługują wnioskodawcy przewidziane na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego środki prawne. Wszystkie ww. decyzje zostają podjęte przez właściwe podmioty w pierwszej instancji. Tym samym w toku instancji wnioskodawca (będący stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.) będzie mógł wnieść od nich odwołanie zgodnie z postanowieniem art. 127 § 1 k.p.a. Zatem zastosowanie w przypadkach tych decyzji znajdą przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego odnośnie właściwości organów odwoławczych. Zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, są samorządowe kolegia odwoławcze chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej. W przedmiotowej sprawie, zdaniem wnioskodawcy, nie można się dopatrzyć istnienia takich ustaw szczególnych, które sankcjonowałyby właściwość Wojewody, jako organu wyższego stopnia, właściwego do rozpatrywania odwołań od decyzji starosty w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W szczególności nie mogą być uznane za takie przepisy powoływane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w treści pisma, przekazującego odwołanie, to jest art. 38 ust. 4, art. 80 ust. 1, art. 82 b ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wyżej wymienione przepisy dotyczą bowiem zakresu działania Starosty jako organu administracyjnego, podejmującego działania w ramach rozpoznawania spraw o charakterze architektoniczno-budowlanym w pierwszej instancji i nie dotyczą w ogóle ani spraw z zakresu udostępniania informacji publicznej, ani też nadzorowania przez wojewodów działań starostów, podejmowanych w tym zakresie. Zatem należy uznać, że organem właściwym do rozpatrzenia odwołań od decyzji starosty o odmowie udostępnienia informacji publicznej jest, na zasadach ogólnych wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także spór o właściwość), o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem negatywnym, który powstał pomiędzy Wojewodą Małopolskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji Starosty N. odmawiającego udostępnienia informacji publicznej. Istotne w sprawie jest przede wszystkim to, że w postanowieniach art. 16 ust. 2 u.d.i.p. ustawodawca dokonał wyraźnego odesłania do przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w odniesieniu do decyzji wydawanych w razie odmowy udzielenia informacji. Interpretując powyższy przepis w piśmiennictwie i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stwierdzono, że na gruncie u.d.i.p., w przypadku postępowania wszczynanego na wniosek, mamy do czynienia w istocie z dwoma postępowaniami o różnym charakterze i dwiema sprawami administracyjnymi. Ważny przy tym jest fakt, czy podmiot zobowiązany w ogóle zamierza udzielić informacji, czy w grę nie wchodzi informacja publiczna przetworzona, czy organ zamierza obciążyć podmiot wnioskujący kosztami, oraz czy w grę nie wchodzi odmowa udzielenia informacji. Ma to związek z formą zakończenia danego postępowania i przepisami, które będą znajdowały wówczas zastosowanie (por. M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009 r., s. 236-237). Jeśli organ dysponuje żądaną informacją publiczną i zamierza ją udostępnić bez opłat, Kodeks postępowania administracyjnego nie ma w ogóle zastosowania - informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno - technicznej (ustawa reguluje formę wniosku, terminy do jego załatwienia i opłaty). Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny, bądź złożony w innej niesformalizowanej formie, nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazywaniem szczególnego interesu. Sytuacja wygląda natomiast inaczej, gdy m. in. istnieją powody do odmowy udzielenia informacji publicznej (np. przez wzgląd na tajemnice ustawowo chronione). W przedmiotowej sprawie organ odmówił udzielania informacji publicznej, gdyż w jego ocenie informacje zawierające numer ewidencyjny nieruchomości objęte są ochroną wynikającą z ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2009r., I OSK 1002/09, "Monitor Prawniczy" 2010, nr 2, s. 67). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma Wojewoda Małopolski podnosząc, że dyrektywy wykładni systemowej przepisu art. 16 ust. 2 u.d.i.p. prowadzą do rezultatu, iż pod pojęciem: "stosowania przepisów k.p.a. do decyzji" należy rozumieć nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji. W szczególności przepisów regulujących procedurę, która kończy się wydaniem decyzji oraz przepisów, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji. Oznacza to, że od decyzji wskazanych w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przysługują wnioskodawcy przewidziane na gruncie Kodeksu środki prawne. W toku instancji wnioskodawca, będący stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., będzie mógł wnieść od nich odwołanie zgodnie z postanowieniem art. 127 § 1 k.p.a. Zatem w przypadku decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej zastosowanie znajdą przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego także odnośnie właściwości organów odwoławczych. Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Organ pierwszej instancji zobligowany jest wskazać, w pouczeniu o środkach odwoławczych, organ wyższego stopnia właściwy do rozpoznania odwołania. Zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, są samorządowe kolegia odwoławcze chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej. W niniejszej sprawie prawidłowo pouczono skarżącego o możliwości wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu. W przedmiotowej sprawie nie ma ustaw szczególnych, które sankcjonowałyby właściwość Wojewody, jako organu wyższego stopnia, właściwego do rozpatrywania odwołań od decyzji starosty w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Z powyższych względów na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.