I SA/Wa 1705/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi R. J. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego R. J. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] zawieszającym z urzędu postępowanie z wniosku Prezydenta Miasta G. i R. J., o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1972 r., nr [...], o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] o pow, [...] m2, z ogólnej powierzchni [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej KW [...], jako własność S. J. i Z. J., w części dotyczącej wywłaszczenia działek oznaczonych obecnie nr [...] oraz nr [...], a także stwierdzającej, iż powyższa decyzja została wydana z naruszeniem prawa w części dotyczącej wywłaszczenia działki oznaczonej obecnie nr [...] oraz stwierdzającej nieważność ww. decyzji w części dotyczącej odszkodowania - do czasu rozpatrzenia kwestii podziału działki oznaczonej obecnie nr [...]. Powyższe rozstrzygniecie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenie prawnej . Decyzją z dnia [...] grudnia 1972 r., nr [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady w G. orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem w kwocie [...] zł, części nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] o pow. [...] m2, z ogólnej powierzchni [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej KW [...] jako własność S. J. i Z. J. Pismem z dnia 31grudnia .2008 r. Prezydent Miasta G. wystąpił do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] grudnia 1972 r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1972 r., nr [...], o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w G. przy ul. [...]. oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] o pow. [...] m2, z ogólnej powierzchni [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej KW [...]jako własność S. J. i Z. J., w części dotyczącej wywłaszczenia działek oznaczonych obecnie nr [...] oraz [...], a także stwierdził, iż powyższa decyzja została wydana z naruszeniem prawa w części dotyczącej wywłaszczenia działki oznaczonej obecnie nr [...] oraz stwierdził nieważność ww. decyzji w części dotyczącej odszkodowania. Prezydent Miasta G. oraz R. J. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] Minister Infrastruktury zawiesił z urzędu postępowanie z wniosków Prezydenta Miasta G. i R. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja .2010 r., nr [...], do czasu rozpatrzenia kwestii podziału działki oznaczonej obecnie nr [...]. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej powyższym postanowieniem, organ naczelny stwierdził, że skoro odnośnie ww. działki nr [...] prowadzone jest postępowanie w sprawie jej zwrotu obejmujące wydzielenie obszaru zajętego pod pas drogowy, to od wyniku tego postępowania będzie zależeć konieczność korekty decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r. odnośnie zakresu nieodwracalnych skutków prawnych. Zgodnie z art. 96 ust. 1 i ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział, a w przypadku wydzielenia części nieruchomości na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie wydaje się decyzji, o której mowa w ust. 1, gdyż ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział. Rozstrzygnięcie właściwego organu o podziale działki nr [...] stanowi więc zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, organ administracji uznał, że postępowanie zostało zawieszone zasadnie. Skargę na powyższe postanowienie wniósł R. J. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa polegający na uznaniu, że postępowanie prowadzone przez Prezydenta Miasta G. w sprawie zwrotu części działki nr [...] jest zagadnieniem wstępnym, od rozstrzygnięcia którego zależy możliwość dalszego prowadzenia sprawy. W konkluzji skargi wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Ministra Infrastruktury oraz postanowienia tegoż Ministra z dnia [...] listopada 2010 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie poprzedzające naruszają prawo w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia. Zaskarżonym postanowieniem Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] listopada 2010 r. zawieszające postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1972 r., nr [...], o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] o pow, [...] m2, z ogólnej powierzchni [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej KW [...] jako własność S. J. i Z. J., w części dotyczącej wywłaszczenia działek oznaczonych obecnie nr [...] oraz nr [...], a także stwierdzającej, iż powyższa decyzja została wydana z naruszeniem prawa w części dotyczącej wywłaszczenia działki oznaczonej obecnie nr [...] oraz stwierdzającej nieważność ww. decyzji w części dotyczącej odszkodowania - do czasu rozpatrzenia kwestii podziału działki oznaczonej obecnie nr [...]. W tym miejscu należy przypomnieć, że przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego zostały wyczerpująco określone w art. 97 § 1 K.p.a. Nie można przy interpretacji tego przepisu stosować wykładni rozszerzającej. Zawieszenie postępowania jest bowiem instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, dlatego winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę. W myśl art. 97 ust. 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależą od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wymieniony przepis zobowiązuje organ do zawieszenia postępowania, gdy w sprawie występuje tzw. zagadnienie wstępne (prejudykat), od którego rozstrzygnięcia zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji kończącej postępowanie (w niniejszym postępowaniu - decyzji środowiskowej). Wskazana zależność polega na istnieniu bezpośredniego związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym. Organ nie może, zawieszając postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Prejudykat powinien mieć charakter prawny, a nie faktyczny i musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wyraźnie podstaw prawnych zależności. Przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę decyzji administracyjnej. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania (innej procedury) może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej - nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania. Takie stanowisko prezentuje orzecznictwo i doktryna (vide np. wyrok NSA z dnia 12 maja 2009 r., I OSK 441/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl oraz B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2006, s. 447-450). Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że rozpatrzenie kwestii podziału działki oznaczonej obecnie jako [...] nie jest zagadnieniem wstępnym o jakim mowa w art. 97 ust. 1 pkt 4 K.p.a. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, a konkretnie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1972 r., nr [...], organy administracji mają obowiązek ustalić m. in. czy nie zachodzą w sprawie okoliczności określone w art. 156 § 2 kpa, które wyłączają możliwość stwierdzenia nieważności decyzji. W zaskarżonym postanowieniu organ uznał, że ustalenie jaka część wywłaszczonej nieruchomości zajęta jest obecnie pod drogę, ma wpływ na tę część decyzji, która orzeka o nieodwracalnych skutkach prawnych. Zdaniem sądu stanowisko to nie jest prawidłowe. Wyeliminowanie decyzji wywłaszczeniowej ze skutkiem ex tunc oznacza wyłącznie, że Miasto G. nigdy nie stało się właścicielem spornej nieruchomości, lecz włada nią bez tytułu prawnego. Rozstrzygnięcie to nie odnosi się zatem do stanu prawnego zabudowanej drogą publiczną nieruchomości. Tej kwestii nie można wiązać ze skutkiem decyzji wywłaszczeniowej, będzie ona natomiast mieć znaczenie w odrębnym postępowaniu administracyjnym, którego celem będzie uregulowanie prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Reasumując sąd uznał, że organ rozpoznający sprawę naruszył art. 97 § 1 pkt 4 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Nie przesądzając zatem ostatecznego wyniku sprawy, wobec naruszenia przepisów postępowania, w stopniu, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Zgodnie zaś z art. 152 p.p.s.a. orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W oparciu natomiast o art. 200 p.p.s.a. Sąd orzekł o kosztach postępowania sądowego.