IV SA/Wa 1560/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego T. na postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2011 roku nr [...]; 2. stwierdza nieważność postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Ogólnopolskiego T. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ") utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], orzekające o niestwierdzeniu nieważności postanowienia GDOŚ z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]. Zaskarżone postanowienie GDOŚ z dnia [...] lipca 2011 r. zapadło w przedstawionym niżej stanie faktycznym: 1. Wnioskiem z dnia [...] września 2010 r. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. - Zarząd Zlewni W. wystąpił o wydanie przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. (dalej "Dyrektora RZGW") decyzji zezwalającej na podstawie art.82 ust.3 pkt 3 w związku z art.82 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz.2019) na usunięcie drzew i przerostów wiklinowych powyżej 10 lat rosnących w międzywalu rzeki W. Wniosek dotyczył terenów objętych ochroną w rezerwacie przyrody "W." w: 1) województwie [...], powiat [...], gmina D.: a. w miejscowości S. na działkach o nr ewid. [...] (2,3 ha wikliny), [...] (6,4 ha wikliny), b. w miejscowości S. na działce o nr ewid. [...] (7,2 ha wikliny), c. w miejscowości W. na działce o nr ewid. [...] (3,7 ha wikliny). 2) województwie [...], powiat [...], gmina Z.: a. w miejscowości Z. na działkach o nr ewid. [...] (10,3 ha wikliny, 20,7 ha sosny o obwodzie pnia na wysokości 130 cm - 95-157 cm), [...] (26 ha wikliny, 9,6 ha topoli o obwodzie pnia na wysokości 130 cm-95-188 cm), 3) województwie [...], powiat [...], gmina A.: a. w miejscowości J. na działkach o nr ewid. [...] (7 ha wikliny), [...] (8,8 ha wikliny), 4) województwie [...], powiat [...], gmina R.: a. w miejscowości W. na działce o nr ewid. [...] (7,6 ha wikliny). 2. Dyrektor RZGW, jako organ właściwy w sprawie wydania zezwolenia, o którym mowa we wniosku, zwrócił się o uzgodnienie projektu decyzji do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. (dalej "RDOŚ"). 3. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] RDOŚ odmówił uzgodnienia projektu decyzji. 4. Dyrektor RZGW wniósł do GDOŚ zażalenie na postanowienie RDOŚ. 5. W dniu [...] grudnia 2010 r. Ogólnopolskie Towarzystwo O. (dalej "Towarzystwo") wniosło o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu przed GDOŚ w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia Dyrektora RZGW. 6. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. (dalej "postanowieniem kasatoryjnym" albo "orzeczeniem kasatoryjnym") GDOŚ uchylił postanowienie RDOŚ z dnia [...] listopada 2010 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. 7. Pismem z dnia [...] marca 2011 r. GDOŚ zawiadomił strony postępowania zakończonego postanowieniem kasatoryjnym z dnia [...] stycznia 2011 r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności tego postanowienia. 8. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. GDOŚ orzekł o niestwierdzeniu nieważności postanowienia kasatoryjnego. Uzasadniając własne rozstrzygnięcie, GDOŚ wskazał, że przy wydaniu postanowienia kasatoryjnego doszło do naruszenia art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej "k.p.a."), jednak charakter naruszenia nie wystarczył, by uznać je za rażące. Organ wskazał przy tym, że dopuszczenie do udziału w postępowaniu Towarzystwa nie miało wpływu na wynik tego postępowania. 9. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] GDOŚ umorzył postępowanie w sprawie dopuszczenia Towarzystwa do udziału w postępowaniu w przedmiocie zażalenia Dyrektora RZGW na postanowienie RDOŚ z dnia [...] listopada 2010 r. 10. Towarzystwo złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem GDOŚ z dnia [...] kwietnia 2011 r. 11. Rozpoznawszy sprawę ponownie zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. GDOŚ utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2011 r., podtrzymując swojej stanowisko. Towarzystwo wniosło do Sądu skargę na postanowienie GDOŚ, podnosząc że organ ten winien był stwierdzić nieważność postanowienia kasatoryjnego w związku z wydaniem go z kwalifikowanymi wadami prawnymi, o których mowa w art.156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., albowiem postanowienie kasatoryjne zostało wydane wskutek rozpoznania zażalenia wniesionego przez podmiot nieuprawniony, tj. Dyrektora RZGW, nie mającego w sprawie interesu prawego w rozumieniu art. 28 k.p.a. W odpowiedzi na skargę GDOŚ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, a także postanowieniach wcześniejszych. Organ podniósł także, że zgodnie z art. 26 pkt 4 Prawa wodnego za zapewnienie swobodnego spływu wód powodziowych oraz lodów odpowiedzialny jest Dyrektora RZGW, dlatego udział w postępowaniu przed GDOŚ zapewnia realizację interesu prawnego Dyrektora RZGW, polegającego na wykonywaniu jego ustawowych obowiązków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy stwierdzić, że zasługuje ona na uwzględnienie. Wadliwie uznał Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, że postanowienie kasatoryjne tego organu z dnia [...] stycznia 2011 r., nie jest obarczone kwalifikowaną wadą prawną, stanowiącą podstawę do stwierdzenia jego nieważności. W myśl art. 106 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ, a treść postanowienia uzgodnieniowego ma charakter wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne. W przedstawionej sprawie zażalenie na postanowienie uzgodnieniowe z dnia [...] listopada 2010 r. wniósł, prowadzący postępowanie główne Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Postępowanie uzgodnieniowe ma wprawdzie charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jego wynik, jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ weryfikowany. Organy współdziałające w wykonywaniu swoich uprawnień są organami równorzędnymi z organem prowadzącym postępowanie główne, posiadającymi samodzielne, autonomiczne kompetencje do wyrażania stanowiska w akcie uzgadniającym, który podlega instancyjnemu zaskarżeniu i służy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, od niego skarga do sądu administracyjnego. Organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania (zażalenia) obowiązany jest zbadać dopuszczalność odwołania (zażalenia). Dopuszczalność odwołania (zażalenia) jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i przesłankami podmiotowymi. Przesłanki podmiotowe, to złożenie odwołania (zażalenia) przez legitymowany podmiot: stronę postępowania w sprawie. Wskazać należy, że na tle stosowania art. 127 § 1 k.p.a. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane były dwa stanowiska. Zgodnie z jednym z nich organ odwoławczy może dokonać ustalenia przymiotu strony bez rozpoznania odwołania i w razie uznania, że odwołujący się nie jest stroną postępowania administracyjnego stwierdza postanowieniem niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Według drugiej koncepcji, gdy w sprawie zachodzi wątpliwość, czy odwołujący się jest stroną postępowania, organ winien rozpoznać odwołanie i w razie stwierdzenia braku przymiotu strony u osoby wnoszącej odwołanie, umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Wątpliwość prawną odnośnie powyższej kwestii rozstrzygnął skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, podejmując w dniu 5 lipca 1999 r. uchwałę następującej treści: "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a." (sygn. akt OPS 16/98). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 k.p.a. Środek zaskarżenia wniesiony na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu administracji dotyczy jego praw i obowiązków winno podlegać ocenie na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego, również w zakresie ustalenia interesu prawnego odwołującego się. Jeżeli subiektywne twierdzenie wnoszącego odwołanie o tym, że decyzja dotyczy jego praw i obowiązków, nie zostanie w sposób przewidziany dla postępowania administracyjnego pozytywnie zweryfikowane, należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji w powyższy sposób, gdyż nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2008 r., sygn.akt I SA/Wa 744/07, Lex 518813). Zdaniem Sądu w przedstawionej sprawie organ prowadzący postępowanie główne (Dyrektor RZGW w K.) nie ma interesu prawnego w rozumieniu przepisu art. 28 kpa, a dopuszczenie możliwości wniesienia zażalenia przez ten organ administracji publicznej, który prowadzi postępowanie główne i wydaje rozstrzygnięcie w sprawie, nadawałoby temu organowi z jednej strony uprawnienia władcze, z drugiej strony zaś uprawnienia strony, która takie rozstrzygnięcie kwestionuje. Dyrektor RZGW działa w niniejszej sprawie na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji administracyjnoprawnych, a nie jako podmiot, którego interesu prawnego dotyczy postępowanie. Przedmiot sprawy rozstrzyganej kwestionowanym postanowieniem RDOŚ w K. z dnia [...] listopada 2010 r., którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji nakazującej usunięcie krzewów i drzew nie dotyczy interesu prawnego Dyrektora RZGW w K., gdyż nie działa on jako dysponent tego interesu w rozumieniu art. 28 k.p.a., lecz jako podmiot wykonujący przyznane mu kompetencje administracyjnoprawne. Stwierdziwszy powyższe, GDOŚ winien był umorzyć postępowanie zażaleniowe, wszczęte zażaleniem Dyrektora RDOŚ na postanowienie RDOŚ z dnia [...] listopada 2010 r. Rozpoznanie przez organ odwoławczy co do meritum zażalenia wniesionego przez podmiot nie posiadający legitymacji do wniesienia tego zażalenia stanowi rażące naruszenie prawa procesowego, tj. art.127 § 1 w związku z art.144 k.p.a., z którego wynika, że zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji służy wyłącznie stronie postępowania. Takie orzeczenie organu odwoławczego jest zatem obarczone kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sytuacja taka wystąpiła w odniesieniu do postanowienia kasatoryjnego GDOŚ z dnia [...] stycznia 2011 r. Powyższa okoliczność nie została wzięta pod uwagę przez GDOŚ orzekający w przedmiocie stwierdzenia nieważności wskazanego wyżej postanowienia. Z tej racji zaskarżone orzeczenie GDOŚ i utrzymane nim w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] kwietnia 2011 r. należało wyeliminować z obrotu prawnego. Orzeczenia te wydano bowiem z naruszeniem art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.. GDOŚ orzekający w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia kasatoryjnego naruszył ten przepis w ten sposób, że nie stwierdził nieważności orzeczenia kasatoryjnego w sytuacji, w której wystąpiły przesłanki do jej stwierdzenia. Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przeszkody do stwierdzenia tej nieważności, o których mowa w art.156 § 2 k.p.a. Po pierwsze bowiem, w niniejszej sprawie nie znajdują zastosowania cezury czasowe, o których mowa w przywołanym przepisie (w ich kontekście nie wymienia się bowiem przyczyn wymienionych w art.156 § 1 pkt 2), po drugie, brak podstaw do przyjęcia, że orzeczenie kasatoryjne wywołało nieodwracalne skutki prawne. W konsekwencji uprawomocnienia się niniejszego wyroku GDOŚ ponownie orzeknie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia kasatoryjnego, uwzględniając ocenę prawną sformułowaną powyżej. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz Towarzystwa orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Sąd orzekł jak w sentencji.