V SA/Wa 1794/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Protokolant ref. staż. - Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi T. z siedzibą w K. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej na przewoźnika. oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez [...] z siedzibą w [...] (dalej: skarżąca) decyzją z [...] sierpnia 2010 r. nr [...]Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej na przewoźnika. Powyższe decyzje wydane zostały w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] grudnia 2009r. Komendant Placówki Straży Granicznej w [...] wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wymierzenie kary administracyjnej przewoźnikowi - [...]. W uzasadnieniu wniosku stwierdzono, że w dniu [...] grudnia 2009r. na przejściu granicznym w [...] została zatrzymana obywatelka [...] – K. B., podróżująca do m. [...] w [...] autokarem rejsowym [...] przy tzw. "zamkniętych drzwiach". Cudzoziemka nie posiadała tytułu pobytowego w [...]. Na tej podstawie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2010r. Nr [...]orzekł o nałożeniu na ww. przewoźnika kary administracyjnej, przewidzianej w art. 138 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, w wysokości 3.000 euro, co w przeliczeniu na złote wg średniego kursu ogłoszonego przez Narodowy Bank Polski w dniu wydania decyzji o nałożeniu kary administracyjnej wynosi 12.073, 20 PLN. Od rozstrzygnięcia organu I instancji, O. D. - Dyrektor [...] wniósł odwołanie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, stwierdzając w jego uzasadnieniu, iż podmiot reprezentowany przez Niego nie został skutecznie, czyli w języku [...], pouczony o wszczęciu przedmiotowego postępowania oraz przysługujących mu prawach, w szczególności prawie zapoznania się z materiałem dowodowym, przez co został pozbawiony możliwości aktywnego uczestnictwa w sprawie. Ponadto w uzasadnieniu odwołania stwierdzono, iż pracownik [...] dokonał niewłaściwej kwalifikacji wizy posiadanej przez K. B., a także sama Cudzoziemka pozostawała w przekonaniu, iż posiada wizę uprawniająca ją do pobytu w całej strefie Schengen, co świadczy o tym, że całe zdarzenie miało charakter: "incydentu nieumyślnego". W uzasadnieniu podkreślono, iż przewoźnik nie dysponuje instrumentami pozwalającymi na profesjonalną weryfikację dokumentów, którymi legitymuje się pasażer i w związku z tym polega na oświadczeniu pasażera, które ostatecznie weryfikują funkcjonariusze Straży Granicznej. W uzasadnieniu odwołania podkreślono, iż Cudzoziemka przebywała podczas kontroli w Polsce, gdzie może zgodnie z posiadana wizą przebywać. Po rozpoznaniu odwołania Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej. W uzasadnieniu decyzji Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wskazał, że w dniu 21 maja 2010r. weszła w życie ustawa z dnia 9 kwietnia 2010r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 13 ww. ustawy do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Organ wyjaśnił, że stosownie do postanowień art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2006r., Nr 234, poz. 1694 z późn. zm. – dalej: ustawa o cudzoziemcach), na przewoźnika, który drogą powietrzną lub morską przywiózł do granicy cudzoziemca nieposiadającego ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy, wymaganej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane, nakłada się karę administracyjną w wysokości stanowiącej równowartość od 3.000 do 5.000 euro za każdą przywiezioną osobę, z tym że suma kar za jednorazowy przywóz grupy osób nie może przekroczyć równowartości 500.000 euro. Przepis ust. 1 dotyczy także przewoźników wykonujących regularne przewozy osób w międzynarodowym transporcie drogowym, z wyjątkiem ruchu przygranicznego (ust. 2) Organ zauważył, iż K. B. posiadała uprawniającą do wielokrotnych wjazdów, polską wizę pobytową krajową wydaną w dniu [...] grudnia 2009r. przez konsula w [...], z terminem ważności do dnia 20 grudnia 2010r., na czas pobytu 180 dni, w celu korzystania z uprawnień wynikających z posiadania Karty Polaka. Powyższa wiza nie uprawniała Cudzoziemki do podróżowania do innych krajów strefy Schengen, niż Polska. Organ zauważył, że przewoźnik [...] ma prawo wykonywania regularnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym w ramach ruchu tranzytowego przez terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przy tzw. "zamkniętych drzwiach" w relacji [...] -[...] przez przejścia graniczne [...] - [...],[...] -[...], [...] - [...], co oznacza, że nie ma prawa zatrzymywania się i wypuszczania pasażerów na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Odnosząc się do argumentacji podniesionej w odwołaniu, organ stwierdził, iż przewoźnik ma obowiązek dokonania skutecznej weryfikacji, czy przewożeni za jego pośrednictwem pasażerowie posiadają ważne dokumenty podróży uprawniającego do przekroczenia granicy, wymagane wizy lub innego rodzaju ważne dokumenty uprawniające do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane. W innym przypadku ponosi karę pieniężną. Niestaranność przewoźnika w tym względzie nie może stanowić usprawiedliwienia jego zaniechania i z pewnością odpowiedzialności w tym względzie nie można zrzucać na organy administracyjne. Odnosząc się do zarzutu dot. braku przetłumaczenia na język [...] zawiadomienia o wszczęciu postępowania, organ stwierdził, iż postępowania administracyjne prowadzone przez polskie organy toczą się w języku urzędowym, jakim jest język polski i Wojewoda [...] nie miał obowiązku przesyłać stronie tłumaczenia zawiadomienia. W ocenie organu II instancji skarżący został skutecznie poinformowany o możliwości udziału w przedmiotowym postępowaniu. W dniu 18 lutego 2011 r. [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] sierpnia 2010 r. i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 135 i 138 ustawy z dnia 13 czerwca 2003r. o cudzoziemcach polegająca na uznaniu, że przesłanką zastosowania kary administracyjnej z art. 138 ustawy o cudzoziemcach jest brak skutecznej weryfikacji przez przewoźnika posiadanych przez podróżnych dokumentów podróży w tym wiz, a nie uchybienie obowiązkowi podjęcia w granicach prawem zakreślonych działań mających na celu upewnienie się czy podróżni posiadają dokumenty podróży uprawniające ich do przekroczenia granicy, wymagane wizy lub innego rodzaju ważne dokumenty uprawniające do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane - tak jak to wynika wprost z art. 135 ustawy; 2. prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 135 ustawy o cudzoziemcach poprzez przyjęcie, że w przedmiotowym stanie faktycznym przewoźnik – strona skarżąca nie dopełniła obowiązku podjęcia działań w celu upewnienia się czy przewożeni przez nią pasażerowie posiadają ważne dokumenty podróży uprawniające ich do przekroczenia granicy, wymagane wizy lub innego rodzaju ważne dokumenty uprawniające do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane; 3. prawa procesowego tj. art. 9 i 10 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego zarzutu strony skarżącej naruszenia obowiązku należytego zawiadomienia jej o wszczęciu postępowania administracyjnego poprzez posłużenie się w korespondencji językiem polskim, a nie [...], przez co strona skarżąca nie władająca językiem polskim nie mogła należycie ocenić treści zawiadomienia oraz skorzystać z prawa do aktywnego udziału we wszczętym postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców podtrzymał swoje stanowisko zawarte w motywach zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z p. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś, Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, które miało wpływ na wynik sprawy, nie naruszyły również przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 135 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach przewoźnik, który drogą powietrzną lub morską przywiózł cudzoziemca do granicy, jest obowiązany do podjęcia działania dla upewnienia się, że cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej posiada ważny dokument podróży i wizę wymagane do przekroczenia granicy, o których mowa w art. 13 ust. 1. Obowiązek, o którym mowa w ust. 1, dotyczy także przewoźników wykonujących regularne przewozy osób w międzynarodowym transporcie drogowym, z wyjątkiem ruchu przygranicznego. Należy zatem uznać, iż powyższy przepis zawiera normę, z której przewoźnik może wyinterpretować uprawnienie do żądania okazania przez pasażera przed podróżą dokumentu uprawniającego do przekroczenia granicy oraz wizy. Przewoźnik ponosi w konsekwencji odpowiedzialność za brak kontroli dokumentowej w momencie zawierania umowy przewozu. Należy również wyjaśnić, iż przewoźnik w ramach wykonywanej umowy ponosi wyłączną odpowiedzialność za przewiezienie za wynagrodzeniem osób, zatem niezasadna jest argumentacja skarżącej wskazująca na błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieuwzględnieniu okoliczności błędnego przekonania pasażera, że posiadał uprawnienie do przekroczenia granicy [...]. Sąd pragnie podkreślić w tym miejscu, że w całości podziela stanowisko, które zostało zajęte w wyroku tut. Sądu z dnia 14 czerwca 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2920/10, wyrażające się w stwierdzeniu, że przepisy dotyczące odpowiedzialności przewoźnika zostały wprowadzone do ustawy o cudzoziemcach z konieczności harmonizacji prawa wewnętrznego z dorobkiem Schengen. Zgodnie bowiem z art. 8 Protokołu włączającego dorobek Schengen w ramy Unii Europejskiej dołączonego do Traktatu z Amsterdamu zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej, traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie i niektóre związane z nimi akty - podpisanego 2 października 1997 r. (Dz. U. WE C 340 z dnia 10 listopada 1997 r., s. 1) w negocjacjach dotyczących przystąpienia nowych Państw Członkowskich do Unii Europejskiej dorobek Schengen i inne środki podjęte przez instytucje w zakresie jego zastosowania są uznawane za dorobek, który powinien być w pełni przyjęty przez wszystkie państwa kandydujące do przystąpienia. Dla Polski i [...] dorobek Schengen jest zatem częścią unijnego acquis, które muszą zaakceptować w całości na podstawie Traktatu o Przystąpieniu. Należy w powyższym kontekście wskazać, iż na mocy art. 26 ust. 1 lit. b Konwencji wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r., podpisanej w Schengen w dniu 19 czerwca 1990 r. (Dz. U. L 239 z dnia 22 września 2000 r., s. 1) Umawiające się Strony zobowiązały się do wprowadzenia do przepisów krajowych zasady, iż przewoźnik jest zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych środków dla zapewnienia, aby cudzoziemiec przewożony drogą lądową posiadał dokumenty podróży, wymagane przy wjeździe na terytoria Umawiających się Stron. Umawiające się Strony zobowiązały się, stosownie do art. 26 ust. 2 Konwencji wykonawczej do nałożenia kar na przewoźników przewożących drogą lotniczą lub morską z państwa trzeciego na ich terytoria cudzoziemców, którzy nie posiadają niezbędnych dokumentów podróży. Zgodnie z art. 26 ust. 3 Konwencji wykonawczej ustęp 1 litera b) i ustęp 2 stosuje się również do przewoźników międzynarodowych przewożących grupy pasażerów drogą lądową autokarami, z wyjątkiem ruchu granicznego. Wskazane postanowienia Konwencji wykonawczej znalazły rozwinięcie w dyrektywie Rady 2001/51/WE z dnia 28 czerwca 2001 r. uzupełniającej postanowienia art. 26 Konwencji wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. (Dz. U. L 187 z dnia 10 lipca 2001 r., s. 45). W świetle postanowień dyrektywy odpowiedzialność przewoźnika ma zatem dwa aspekty. Po pierwsze, przewoźnik jest zobowiązany do odwiezienia – na własny koszt – cudzoziemca, któremu odmówiono wjazdu na terytorium danego państwa. Po drugie, w przypadku, gdy przyczyną odmowy wjazdu jest fakt, iż cudzoziemiec nie ma stosownych dokumentów, na przewoźnika nakładana jest sankcja finansowa. Należy przy tym zauważyć, iż przyjęcie regulacji dotyczących kar finansowych miało na celu zapewnienie większej skuteczności wywiązywania się przez przewoźników ze swych zobowiązań kontrolnych. W związku z powyższym nie można uznać za zasadny zarzut skargi, iż organy naruszyły przepisy prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 135 i 138 ustawy o cudzoziemcach polegającą na uznaniu, że przesłanką zastosowania kary administracyjnej z art. 138 jest brak skutecznej weryfikacji przez przewoźnika posiadanych przez podróżnych dokumentów podróży w tym wiz, a nie uchybienie obowiązkowi podjęcia w granicach prawem zakreślonych działań mających na celu upewnienie się czy podróżni posiadają odpowiednie dokumenty podróży - tak jak to wynika wprost z art. 135 ustawy. Również nie jest trafionym zarzut, iż organy niewłaściwe zastosowały przepis art. 135 ustawy o cudzoziemcach poprzez przyjęcie, że strona skarżąca nie dopełniła obowiązku podjęcia działań w celu upewnienia się, czy przewożeni przez nią pasażerowie posiadają ważne dokumenty podróży uprawniające ich do przekroczenia granicy, należy bowiem stwierdzić, że cytowane przepisy ustawy o cudzoziemcach należy stosować bezwzględnie, co wynika z ich treści ("przewoźnik jest obowiązany do podjęcia działania", "na przewoźnika nakłada się karę"), do uznania organu pozostaje jedynie ustalenie wysokości kary, określonej przez ustawodawcę w przedziale 3 000 – 5 000 euro za każdą osobę (maksymalnie 500 000 euro). Podnoszony przez stronę skarżącą argument, iż z treści art. 135 ustawy, gdzie posłużono się zwrotem "przewoźnik jest obowiązany do podjęcia działania dla upewnienia się", a nie – jak twierdzi skarżąca – "jest obowiązany do skutecznej weryfikacji" (cyt. treści skargi) – nie znajduje aprobaty Sądu. Przepis ten należy bowiem rozumieć łącznie z pozostałymi przepisami określającymi obowiązki nałożone na przewoźników, ponadto zwrot "dla upewnienia się" wskazuje dodatkowo na obowiązek przeprowadzenia weryfikacji dokumentów osoby przewożonej w taki sposób, który pozwoli przewoźnikowi na pełne potwierdzenie ich uprawnień do przekroczenia granicy (owe upewnienie się). Należy przy tym podkreślić, iż przewoźnik nie może opierać się na subiektywnym odczuciu osoby przewożonej, iż posiada dokumenty uprawniające ją do przekroczenia granicy, gdyż to na nim ciąży obowiązek weryfikacji tych dokumentów, nie zaś na pasażerach. Sąd nie stwierdził ponadto naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 9 i 10 k.p.a., wskazywanego w skardze z uwagi na nieuwzględnienie przez organ odwoławczy naruszenia przez organ I instancji obowiązku należytego zawiadomienia skarżącej o wszczęciu postępowania administracyjnego poprzez posłużenie się w korespondencji językiem polskim (w piśmie zawiadamiającym o wszczęciu postępowania), a nie [...], przez co - zdaniem skarżącej - nie mogła należycie ocenić treści zawiadomienia oraz skorzystać z prawa do aktywnego udziału we wszczętym postępowaniu administracyjnym. Stosownie bowiem do treści art. 27 Konstytucji RP, z którego wynika, że w Rzeczpospolitej Polskiej językiem urzędowym jest język polski, a ponadto z art. 4 pkt 3 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 224 z p. zm.), które nakładają na organy administracji publicznej obowiązek dokonywania wszelkich czynności urzędowych w języku polskim, zarówno decyzje i postanowienia, jak pozostałe pisma czy zawiadomienia muszą być sporządzone w tym języku; również oświadczenia składane tym organom muszą być dokonywane w języku polskim (art. 5 ust. 2 cyt. ustawy). Nieznajomość języka polskiego nie może więc być uznana za okoliczność usprawiedliwiającą np. uchybienie terminu, a wręcz powinna skłonić stronę w takiej sytuacji do skorzystania z pomocy tłumacza (patrz: np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 6.09.2001 r., sygn. akt V SA 165/01, LEX nr 51270). Rozpatrując całokształt sprawy należy przyjąć zatem, że prawidłowo ustalony stan faktyczny w sprawie dał organom podstawę do orzeczenia o nałożeniu na przewoźnika kary administracyjnej przewidzianej w art. 138 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy przepisów postępowania, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. powinno prowadzić do uwzględnienia skargi. W kontekście powyższych przepisów nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia podniesione przez skarżącą zarzuty, należy bowiem podkreślić, że stosownie do treści powołanego wyżej przepisu p.p.s.a. podstawą do uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy, gdy uchybienie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy. Mając wszystkie powyższe okoliczności na uwadze, Sąd uznał, że organy administracji w sposób prawidłowy zebrały materiał dowodowy, należycie go oceniły, zaś wydane na jego podstawie rozstrzygnięcia odpowiadają prawu. Z tych względów, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.