II OZ 500/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Prezydenta Miasta Przemyśla na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 493/11 odrzucające skargę kasacyjną Prezydenta Miasta Przemyśla od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 493/11 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w Przemyślu na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego postanawia: oddalić zażalenie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 493/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę kasacyjną Prezydenta Miasta Przemyśla od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 493/11 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w Przemyślu na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], po rozpoznaniu zażalenia [...] Sp. z o.o. - utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Przemyśla z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla określonego zamierzenia inwestycyjnego. Na powyższą decyzję skargę wniosła Sp. z o.o. [...]. Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sad Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 493/11 uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie. Wyrok został doręczony pełnomocnikowi skarżącej spółki, Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Przemyślu oraz uczestnikom postępowania tj. Zarządowi Dróg Miejskich w Przemyślu, [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o., Izbie Celnej w Przemyślu. Wyrok stał się prawomocny od dnia 10 lutego 2012 r. Od powyższego wyroku w dniu 29 marca 2012 r. Prezydent Miasta Przemyśla, reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego A. B. wniósł skargę kasacyjną. W uzasadnieniu zarzucił, że Sąd I instancji pominął Prezydenta Miasta Przemyśla jako uczestnika postępowania w niniejszej sprawie i nie powiadomił o terminie rozprawy oraz nie doręczył wydanego w sprawie wyroku. Sąd I instancji odrzucając skargę kasacyjną wskazał, że zaskarżony wyrok z dnia 20 grudnia 2011 r. stał się prawomocny od dnia 10 lutego 2012 r., wobec czego skarga kasacyjna wniesiona przez Prezydenta Miasta Przemyśla w dniu 29 marca 2012 r. została złożona z uchybieniem trzydziestodniowego terminu. Nadto Sąd I instancji uznał, iż skarga kasacyjna wniesiona przez Prezydenta Miasta Przemyśla jest niedopuszczalna. Sąd I instancji stwierdził, iż rola Prezydenta Miasta, jako organu administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji kończy się z chwilą wydania aktu administracyjnego, skierowanego do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej. Prezydent jest bowiem organem, który działa jedynie w granicach i na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, nie zaś jako podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie. W ocenie Sądu I instancji Prezydent Miasta Przemyśla działający jako organ I instancji i wydający w niniejszej sprawie decyzję w przedmiocie zawieszenia postępowania, dotyczącego ustalenia warunków zabudowy, nie posiada legitymacji do wniesienia skargi kasacyjnej. Zażalenie na powyższe postanowienie z dnia 18 kwietnia 2012 r. wniósł pełnomocnik Prezydenta Miasta Przemyśla. Postanowienie zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie art. 178 w zw. z art. 177 § 1 oraz art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., Poz. 1270, dalej jako "p.p.s.a."). Wskazując na powyższe naruszenie pełnomocnik Prezydenta Miasta Przemyśla wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym przez Sąd I instancji, gdyż art. 32 p.p.s.a. daje organowi wprost przymiot strony, wraz ze wszystkimi tego konsekwencjami w zakresie postępowania sądowo-administracyjnego. Co oznacza, że Prezydent Miasta Przemyśla jest co do zasady legitymowany do wniesienia skargi kasacyjnej. Podniesiono również, że treść art. 32 p.p.s.a. przesądza o zachowaniu terminu do wniesienia skargi kasacyjnej przez Prezydenta Miasta Przemyśla, który otrzymał przedmiotowy wyrok od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu przy okazji zwrotu akt postępowania. Po ujawnieniu faktu istnienia zaskarżonego wyroku Prezydent Miasta Przemyśla wniósł skargę kasacyjną z zachowaniem 30 dniowego terminu, liczonego od dnia otrzymania wyroku wraz z uzasadnieniem. W dalszej części podniesiono, że ze względu na to, iż skargę kasacyjną może wnieść jedynie strona, która wystąpiła o doręczenie odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie należałoby uznać za nieważne na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Pełnomocnik Prezydenta Miasta Przemyśla wniósł o rozważenie przez Naczelny Sąd Administracyjny nieważności postępowania przez Sądem I instancji na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a., gdyż w dacie orzekania w przedmiocie prawidłowości zawieszenia postępowania, było ono już podjęte i zakończone, co powinno skutkować umorzeniem postępowania przed Sądem I instancji, a nie merytorycznym wyrokowaniem w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do postawionego w zażaleniu zarzutu nieważności postępowania, należy stwierdzić, że pozbawienie strony możności obrony swych praw, o jakim mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zachodzi wtedy, gdy wskutek uchybień procesowych strona nie mogła brać udziału w istotnej części postępowania i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień. Stwierdzić należy, że brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji prowadząc postępowanie sądowe, w sposób zawiniony poprzez naruszenie przepisów postępowania, pozbawił Prezydenta Miasta Przemyśla możności działania w sprawie, bowiem nie miał on ustawowego prawa czynnego udziału w tym postępowaniu. Stosownie do art. 178 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny odrzuca na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną wniesioną po upływie terminu lub z innych przyczyn niedopuszczalną, jak również skargę kasacyjną, której braków strona nie uzupełniła w wyznaczonym terminie. Zgodnie z przepisem art. 33 § 1 p.p.s.a., osoba która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa jest w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności (§ 2 art. 33 p.p.s.a.). Z powyższego uregulowania wynika, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym, oprócz stron, tj.: skarżącego i organu, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, mogą brać udział uczestnicy na prawach strony, o których mowa jest w art. 33 § 1 p.p.s.a. oraz pozostali uczestnicy, których krąg został określony w § 2 tego przepisu, dopuszczeni do udziału w postępowaniu na ich wniosek. Podkreślić należy, iż postępowanie przed sądem administracyjnym ukształtowane jest jako spór dwóch podmiotów: skarżącego oraz organu administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stanowiło podstawę wniesienia skargi, co determinuje krąg pomiotów uprawnionych do wniesienia czy popierania skargi. Nie może nim być organ administracji publicznej, który wydał w sprawie rozstrzygnięcie w I instancji, gdyż to nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia: uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygania sprawy i uprawnienia strony. Analogiczne stanowisko do przedstawionego zajął Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 460/05 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), stwierdził, że stroną postępowania sądowoadministracyjnego, a wcześniej administracyjnego, nie może być gmina, której organ wydał zaskarżoną decyzję w I instancji. Jej rola w postępowaniu skończyła się bowiem z chwilą wydania zindywidualizowanego aktu prawnego (decyzji, postanowienia), skierowanego do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej. Prezentowane stanowisko znalazło potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r. sygn. K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym Trybunał Konstytucyjny uznał za zgodny z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepis art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia on prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję, jako organ pierwszej instancji, a także za zgodny z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w I instancji. Wskazać należy, iż Prezydent Miasta Przemyśla orzekał w rozpoznawanej sprawie w I instancji wydając postanowienie o zawieszeniu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 kwietnia 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.