II SA/Op 466/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi D. T. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 28 lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 30 czerwca 2011 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Przedmiotem skargi wniesionej przez D. T. była decyzja Wojewody Opolskiego z 28 lipca 2011 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z 30 czerwca 2011r., nr [...] orzekającą o uchyleniu decyzji własnej organu I instancji z 2 grudnia 2010 r. o zarejestrowaniu strony jako osoby bezrobotnej, bez prawa do zasiłku i jednocześnie odmawiającej D. T. uznania za osobę bezrobotną od 2 grudnia 2010r. Wydanie tych decyzji administracyjnych poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu. Według przedstawionych Sądowi akt administracyjnych D. T. jest osobą bezrobotną od 24 października 2005 r., gdyż decyzją z dnia 8 listopada 2005 r. Prezydenta Miasta Opola uznano ją za osobę bezrobotną i przyznano prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Po tej dacie strona była kilkakrotnie ponownie rejestrowana jako osoba bezrobotna, gdyż traciła uprawnienie po podjęciu zatrudnienia lub przyznaniu prawa do stypendium (por. decyzje w aktach administracyjnych K-10 do K-101). Pismem z 4 maja 2010 r. (data wpływu do organu 6 maja 2010 r.). A w [...] poinformowało Powiatowy Urząd Pracy w Opolu, że w projekcie "[...]", współfinansowanym przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego (Program Operacyjny Kapitał Ludzki) uczestniczy między innymi D. T. od 26 kwietnia 2010 r. W piśmie tym wskazano, że projekt obejmuje warsztaty i szkolenia aktywizujące, kurs komputerowy, indywidualne konsultacje z doradcą zawodowym i psychologiem oraz kursy zawodowe, dobrowolne trwające od 1 do 3 miesięcy. Podano, że projekt rozpoczyna się cyklem warsztatowo-szkoleniowym, podczas którego będzie wypłacane stypendium szkoleniowe 4 zł za godzinę szkoleniową, co da określony i wyliczony w piśmie dochód - od kwietnia do czerwca 2010 r. Co do lipca 2010 r. A w [...] wskazało, że uczestnicy programu uczestniczyć będą w indywidualnych kursach zawodowych za wynagrodzeniem 320 zł, natomiast od sierpnia 2010 r. odbywać się będą staże zawodowe, za które stypendium wyniesie 1317 zł miesięcznie, przy czym staże są nieobowiązkowe a trwać będą od 1 do 3 miesięcy. Wymienione pismo A w [...] informowało organ, że wszyscy uczestnicy programu podpisują umowę, w ramach której deklarują, że w przypadku podjęcia zatrudnienia mogą bez żadnych konsekwencji, przerwać udział w szkoleniu, w związku z czym "udział w projekcie nie wpływa na gotowość osoby do podjęcia pracy". Pismo A w [...] kończy pytanie skierowane do organu, "czy w związku z przystąpieniem do projektu szkoleniowego wymienione w nim osoby utracą status osoby bezrobotnej". (K-113 akt administracyjnych). Przedstawione Sądowi akta administracyjne nie zawierały odpowiedzi organu na postawione przez A w [...] pytanie. Decyzją z 2 grudnia 2010 r. Prezydent Miasta Opola uznał D. T. za osobę bezrobotną od 2 grudnia 2010 r. bez prawa do zasiłku, na podstawie art. 9 ust.1 pkt 14 litera "a" oraz art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz. U. 2008 Nr 69, poz. 415 ze zm.). W lakonicznym uzasadnieniu wskazano, że z "przedstawionych dokumentów wynika, że w dniu rejestracji D. T. spełniła warunki do uznania za osobę bezrobotną", co miało uzasadnić przyznanie statusu bezrobotnej. Drugie zdanie uzasadnienia decyzji wyjaśnia dlaczego strona nie ma prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Decyzja ta stała się ostateczna. Postanowieniem z 23 maja 2011 r. organ I instancji powołując się na przepis art. 149 § 1 i § 2 K.p.a., art. 147 K.p.a. i art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wznowił z urzędu postępowanie "dotyczące nadania statusu osoby bezrobotnej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Opola z 2 grudnia 2010 r.", gdyż strona biorąca udział w projekcie "[...]" podlegała ubezpieczeniu społecznemu. Postanowienie powołuje się na doręczenie organowi listy osób, które uczestniczyły w projekcie. Listę taką załączono do pisma A w [...] z 14 kwietnia 2011 r. (K-132), która powtarza listę osób zgłoszoną PUP w Opolu w ramach projektu cytowanym wyżej pismem z 4 maja 2010 r. Decyzją z 30 czerwca 2011 r. Prezydent Miasta Opola na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. uchylił decyzję własną z 2 grudnia 2010 r. i odmówił uznania D. T. za osobę bezrobotną od 2 grudnia 2010 r. W uzasadnieniu podniósł, że "do tut. Urzędu doręczono listę osób uczestniczących w programie "[...]", z której wynika, że D. T. uczestniczyła w tym projekcie od 26 kwietnia 2010 r. do 24 grudnia 2010 r. i podlegała ubezpieczeniu społecznemu". W odwołaniu strona wniosła o uchylenie decyzji. Zarzuciła, że nie była świadoma, iż A w [...] odprowadzało składki z tytułu uczestnictwa w projekcie, który zakończył się 30 listopada 2010 r. Po jego zakończeniu dokonała rejestracji w PUP w Opolu niezwłocznie. Decyzją z 28 lipca 2011 r. Wojewoda Opolski na podstawie art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W równie lakonicznym uzasadnieniu powołał jedynie treść art. 2 ust. 1 pkt 2 litera "I" ustawy o promocji zatrudnienia oraz art. 6 ust. 1 pkt 9 litera "a" ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Cytując te dwa przepisy organ zważył, że D. T. od 26 kwietnia 2010 r. do 24 grudnia 2010 r. była uczestniczką projektu "[...]", co potwierdzają pisma z 14 kwietnia 2011 r. i 15 lipca 2011 r. Natomiast porozumienie przedłożone przez stronę przy odwołaniu dotyczyło tylko odbycia stażu zawodowego, w ramach projektu. Staż dotyczył okresu od 1 października 2010 r. do 30 listopada 2010 r. a projekt od 26 kwietnia 2011 r. (błąd organu, winno być 26 kwietnia 2010 r.") do 24 grudnia 2010 r. W skardze D. T. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji. Podniosła, że nie może ponosić konsekwencji błędu urzędu, który po pół roku od zarejestrowania jej jako osoby bezrobotnej uznał, że nie miała statusu bezrobotnego, bo uczestniczyła w projekcie "[...]", o którym organ od początku wiedział. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się w całości do argumentów zawartych w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Ponieważ skarżąca nie była w sprawie reprezentowana przez adwokata lub radcę prawnego wypada rozpocząć od wskazania na przepisy regulujące zakres kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, sprowadza się zatem do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny, pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Dlatego od razu trzeba zaznaczyć, że nawet przy uwzględnieniu skargi Sąd nie wydaje rozstrzygnięć merytorycznie załatwiających postępowanie administracyjne. Kontrola zaskarżonego orzeczenia dokonana przez Sąd, w tak zakreślonych granicach kognicji, po poddaniu ocenie przeprowadzonego przez organy administracji publicznej postępowania, dała podstawę do oparcia orzeczenia o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. Powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji przepis art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Na tej podstawie wznawia się zatem postępowanie, gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy są nowe. Pod tym pojęciem należy rozumieć zarówno okoliczności lub dowody nowo odkryte, jak również po raz pierwszy zgłoszone przez stronę. Nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody mogą stanowić podstawę wznowienia, o ile są dla sprawy istotne, a zatem muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć wpływ na zmianę decyzji w kwestiach zasadniczych. Po drugie, nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody muszą istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej. Po trzecie, okoliczności faktyczne lub nowe dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję. Pod pojęciem nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., należy rozumieć więc okoliczności lub dowody nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę, dotyczące przedmiotu sprawy i mające znaczenie prawne, istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej, ale nie znane organowi, który wydał decyzję. Do okoliczności takich nie należy natomiast dokonana przez organ ocena materiału dowodowego sprawy ani też zastosowanie w danym stanie faktycznym określonych przepisów prawa lub ich interpretacja (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 1998 r., I SA/Lu 26/97, niepublikowany). Jeżeli okoliczności były znane organowi, jak również dowody na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności nie okazały się fałszywe, to wznowienie postępowania jest wadliwe. Jeżeli organ wznowił postępowanie na podstawie okoliczności znanych mu w dniu wydania decyzji, jest to naruszenie prawa, które nie powinno być tolerowane z punktu widzenia praworządności (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 1998 r., I SA/Kr 737/97, niepublikowany). Nowe okoliczności lub nowe dowody muszą być jednak podstawą do wydania decyzji odmiennej treści, przy czym wystarczy tu prawdopodobieństwo wydania takiej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1985 r., I SA 198/85, ONSA 1985, nr 1, poz. 35). Nowe okoliczności, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., przedstawiają określony stan faktyczny i prawny, który istniał w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nie był on znany organowi z niezależnych od tego organu przyczyn, mający wpływ na status prawny strony, tj. zakres jego praw i obowiązków, a w konsekwencji na treść merytorycznego rozstrzygnięcia. (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2000 r., I S.A./Lu 9/00, Lex nr 51768). Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji I i II instancji trzeba zważyć, że zostały wydane w omawianym trybie nadzwyczajnym tj. wznowienia postępowania, w oparciu o podstawy kodeksowe wymienione w ich treści. W konsekwencji istota sporu sprowadza się do oceny, czy wystąpiła przesłanka (przesłanki) do ewentualnego uchylenia przez organ decyzji w trybie wznowienia postępowania. Podkreślić przy tym trzeba, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a. decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. W konsekwencji każda decyzja administracyjna wydana w sprawie z zakresu administracji publicznej, korzysta z domniemania prawidłowości. Aby ją wzruszyć muszą istnieć przesłanki np. do wznowienia postępowania administracyjnego. Ponieważ jednak postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem nadzwyczajnym to po pierwsze jest zawężone do ściśle określonych przesłanek, a po drugie przesłanki te muszą być interpretowane ściśle. Jak już wcześniej zaznaczono podstawą wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. jest wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowego dowodu istniejącego w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję. Według lakonicznych uzasadnień decyzji obu instancji podstawą wznowienia miało być "doręczenie do urzędu listy osób uczestniczących w projekcie [...], z której wynika, że strona podlega ubezpieczeniu społecznemu" - tak przyjęto w decyzji I instancji, a według instancji odwoławczej "fakt powzięcia wiadomości o podleganiu przez stronę ubezpieczeniu społecznemu". Żaden z organów nie wyjaśnił przy tym, czy opiera wznowienie postępowania na nowym dowodzie, czy też nowej okoliczności w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Orzekanie przez sąd administracyjny następuje w granicach sprawy, a badanie legalności zaskarżonej decyzji nie oznacza procedowania jako kolejna instancja w administracyjnym toku instancji. Przy tym stosownie do art. 133 § 1 zdanie 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Dlatego sąd ocenia ustalenia faktyczne poczynione przez organ, wnioski z tych ustaleń wyciągnięte oraz zważania prawne w oparciu o przedłożone akta sprawy administracyjnej. Z akt administracyjnych złożonych ze skargą w trybie art. 54 § 2 P.p.s.a. wynika, że organ I instancji już 6 maja 2010 r. został zawiadomiony o uczestnictwie strony i innych bezrobotnych w projekcie [...]. Projekt ten został szczegółowo opisany, włącznie z odnotowaniem szkoleń, kursów zawodowych i stażu zawodowego oraz świadczeń pieniężnych należnych uczestnikom projektu (stypendium szkoleniowe). Organizator projektu wzywał też organ do odpowiedzi na pytanie, czy w związku z przystąpieniem do zajęć uczestnicy utracą status osoby bezrobotnej. W przedłożonych sądowi aktach administracyjnych nie ma odpowiedzi organu na to pytanie, ani innej korespondencji nawiązującej do pisma A [...] z 6 maja 2010 r. aż do pisma z 14 kwietnia 2011 r. w oparciu o które wznowiono postępowanie, a potwierdzającego uczestnictwo w projekcie. Dlatego należy przyjąć, że okoliczność na jaką powołują się organy obu instancji nie była ani nową, ani tym bardziej nieznaną w dniu wydania decyzji z 2 grudnia 2010 r. Odmienna ocena dokumentu i okoliczności wynikających już z pisma A [...] z 6 maja 2010 r. nie uzasadnia wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W tych okolicznościach zaskarżone decyzje, których legalność sąd oceniał w granicach sprawy o jakich mowa w art. 134 § 1 P.p.s.a., naruszają przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c i art. 135 P.p.s.a. skutkowało uchyleniem decyzji I i II instancji. Orzeczenie o wykonalności decyzji uzasadnia przepis art. 152 P.p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. wynikają wprost z powyższych rozważań.