II SA/Op 465/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi B. S. i Z. S. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 19 sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie namysłowskim z dnia 18 maja 2011 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżących B. S. i Z. S. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na skutek interwencji córki właścicieli (B. i Z. S.) posesji przy ul. [...] w [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie namysłowskim wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na nadbudowie i zadaszeniu ganku w budynku przy ul. [...] w [...] (działka nr [...]). W postępowaniu tym organ kontroli wydał dwa akty, tj. decyzję z dnia 11 maja 2009 r. wstrzymującą prowadzenie w/w robót budowlanych i zobowiązującą do dostarczenia dokumentów dotyczących przedmiotowych prac oraz decyzję z dnia 21 lipca 2009 r. umarzającą postępowanie w niniejszej sprawie. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu stwierdził nieważność obu wskazanych decyzji w dniu 8 września 2010 r. Po ponownie przeprowadzonej kontroli opisanych wyżej prac na istniejącym ganku budynku stanowiącego własność małżonków C., organ pierwszej instancji po raz drugi wszczął z urzędu postępowanie w przedmiotowej sprawie. W trakcie postępowania wyjaśniającego B. i Z. S. podnosili (pisma z dnia 28 grudnia 2009 r., 26 kwietnia 2010 r. oraz 22 marca 2011 r.), że odległość samowolnej nadbudowy do granicy działki sąsiadów jest mniejsza niż trzy metry i według ich obliczeń wynosi 2,55 m, a poza tym organ nie wyjaśnił sprawy usytuowania - niezgodnego z metryką projektu budynku - ganku, który obecnie został nadbudowany i zadaszony. Po uzyskaniu zaświadczenia Burmistrza Namysłowa o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowej inwestycji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie namysłowskim wydał w dniu 18 maja 2011 r. decyzję o numerze [...], opartą o art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), którą nakazał J. i H. C. rozbiórkę wykonanego bez wymaganego pozwolenia budowlanego zadaszenia i nadbudowy na istniejącym ganku przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym w [...] przy ul. [...], na działce nr [...]. Organ odwołał się do wyników ostatniej kontroli z dnia 22 listopada 2010 r., w trakcie której stwierdzono, że właściciel obiektu wykonał konstrukcję więźby dachowej, dokonując zadaszenia nad istniejącym gankiem, na którym wcześniej znajdował się taras z wejściem z korytarza z pierwszego piętra, poprzez istniejące drzwi. Po nadbudowie ścian poprzecznych tarasu na wysokość 120 cm wsparto na nich więźbę dachową, pokrytą dachówką ceramiczną. Powierzchnia zadaszenia trasu wynosi 2,65 m × 6,20, wysokość w kalenicy - 3,8 m. Odległość ganku od granicy sąsiada wynosi 3 m., a pomniejsza ją wypust zadaszenia o długości 45 cm. Następnie organ stwierdził, że inwestor nie uzyskał na wykonane roboty budowlane pozwolenia budowlanego, ani też nie zgłosił wykonania robót. Tymczasem w myśl art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31, a stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W świetle regulacji Prawa budowlanego nadbudowa jest traktowana na równi z budową, zatem także na nadbudowę należało uzyskać pozwolenie na budowę. Natomiast w przypadku, gdy obiekt lub jego część jest w budowie albo został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgłoszenia albo pomimo wniesionego sprzeciwu przez właściwy organ, mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Z kolei, w myśl art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odnotował również organ, że nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy nie ma prawnych możliwości legalizacji samowoli, zaś przesłanki tej legalizacji to m.in. zgodność z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi. Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy, Powiatowy Inspektor zauważył, opierając się na zaświadczeniu Burmistrza Namysłowa, że wykonana nadbudowa i zadaszenie ganku są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Namysłów, zatwierdzonym uchwałą Nr XXXIII/321/09 Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 10 grudnia 2009 r., który to plan przewiduje na terenie popełnienia samowoli zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Jednak nie można uznać, by zgodnie z ust. 2 art. 48 Prawa budowlanego przedmiotowa inwestycja nie naruszała przepisów, w tym techniczno - budowlanych, gdyż znajduje się ona w odległości 3 m od granicy sąsiada, natomiast wypust zadaszenia zmniejsza tę odległość o ok. 45 cm. Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271 - 273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi stronę tej granicy. Tego wymogu nie spełnia przedmiotowa samowola, stąd brak jest podstaw do jej legalizacji, gdyż nie zachodzi przesłanka, o jakiej mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. W odwołaniu od powyższej decyzji J. i H. C. podnieśli, że nadbudowa ganku w postaci jego zadaszenia nie zmieniła powierzchni zabudowy budynku mieszkalnego, w tym także wymiarów i elementów samego ganku. Krawędź wykonanego dachu wystająca poza lico ściany ganku jest mniejsza od określonych wartości w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., czyli 80 cm. Zadaszenie od strony sąsiada nie jest zamknięte ścianą, lecz balustradą, dlatego nie mają zastosowania wymogi odległościowe, jak od ściany (4 m). W wyniku rozpatrzenia odwołania, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 19 sierpnia 2011 r., nr [...] - działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po zrelacjonowaniu stanu faktycznego sprawy przypomniał zastosowane w kwestionowanej decyzji regulacje Prawa budowlanego oraz wynikające z oceny technicznej przedmiotowej inwestycji ustalenia, wedle których konstrukcja zadaszenia ganku - wykonana w postaci więźby drewnianej w układzie kleszczowo - płatwiowym z bocznymi ściankami kolankowymi i okapem wysuniętym na 65 cm - osłoniła istniejący nad gankiem taras przed zawilgoceniem. Nachylenie połaci wynosi 35 stopni, pokrycie wykonano z dachówki ceramicznej. W ściankach kolankowych zakotwione są murłaty, płatwie podparte są z jednej strony słupami a z drugiej oparto je na ścianie szczytowej budynku. Krokwie spoczywają na murłatach i płatwiach. Poddasze od strony otwartej przestrzeni odgrodzone jest balustradą o wysokości 1,10 m, mocowaną do słupów i ścianek kolankowych. Organ podkreślił, że w/w inwestycja jest budową, na którą należało uzyskać pozwolenie na budowę, a którego inwestorzy nie przedstawili. Oceniając zgromadzony materiał dowodowy uznał, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił podnoszonej przez Z. i B. S. okoliczności występowania w obu budynkach kilku otworów okiennych (pisma z dnia 28 grudnia 2009 r. i z dnia 26 kwietnia 2010 r.), wskazał również na wątpliwości stron co do odległości pomiędzy budynkami i zwrócenie się o wykonanie pomiarów w piśmie z dnia 14 września 2010 r. Następnie organ odwoławczy odniósł się do podnoszonej w badanej decyzji kwestii braku spełnienia warunków zawartych w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tym zakresie wskazał m.in. na przepis § 2 ust. 2 w/w rozporządzenia, który zezwala przy nadbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków istniejących na spełnienie wymagań, o których mowa w rozporządzeniu, w inny niż określony w tym akcie prawnym sposób, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego, a w przypadku zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. Z uwagi na tę regulację, w ocenie organu odwoławczego, nadbudowa jest możliwa w stosunku do budynków już istniejących a wybudowanych zgodnie z prawem, mimo, że aktualnie niespełniających wymogów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych. Końcowo organ odwołał się do treści art. 138 § 2 K.p.a., podnosząc, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, zaś okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym załatwieniu sprawy zostały wskazane w uzasadnieniu. Na powyższą decyzję skargę wnieśli B. i Z. S., domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów sądowych i zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący zarzucili, że kwestionowana decyzja narusza § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 i art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Poza tym wskazali zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego wynikającego z pominięcia metryki projektu [...] odnośnie budynku mieszkalnego skarżących, z którego wynika odległość pomiędzy budynkami wynosząca 4 m, a także pominięcia okoliczności innego niż w projekcie usytuowania ganku należącego do państwa C. Dalej skarżący zarzucili, iż w chwili oddania do użytkowania budynku sąsiadów na ścianie tego budynku, od strony skarżących, znajdują się okna i nie było na niej żadnych konstrukcji typu zadaszenie, balkon. Nadto organ odwoławczy nie zauważył, że PINB w Namysłowie przyznał, iż sporna odległość wynosi - od granicy działki do najdalej wysuniętej części zadaszenia - 253 cm, zaś samych pomiarów dokonywano od ogrodzenia, a nie od słupków granicznych. Kolejnym błędem było ustalenie, iż nadbudowano ściany na trasie o ok. 20 cm, podczas gdy faktycznie mury wzniesiono na wysokość 120 cm. Uzasadniając stawiane zarzuty skarżący podnieśli, że wykonanie przedmiotowego zadaszenia nie powinno dotyczyć tarasu, gdyż taki wcześniej nie istniał. Dopiero obecnie powstał taras, który znajduje się naprzeciwko ściany z czterema oknami. Podkreślili, że nadbudowa i zadaszenie ganku sąsiadów jest samowolą budowlaną, a poza tym ganek pierwotnie miał być usytuowany przy prawej granicy budynku, "nie zaś centralnie jak to jest dziś". Wskazując na regulację § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., zgodzili się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji o konieczności dokonania rozbiórki samowoli budowlanej, dodając, że także w ganku sąsiadów znajduje się okno. W ocenie skarżących, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, kwestia okien została rozstrzygnięta, ale nawet gdyby przyjąć potrzebę prowadzenia ustaleń w tym zakresie, to miałyby one znaczenie tylko w sytuacji odwrotnej, tj. w przypadku braku okien lub stwierdzenia odległości powyżej 4 m, a jedyną kwestią byłoby popełnienie samowoli budowlanej. Tymczasem w niniejszej sprawie "niezgodności są wielopunktowe" i brak jest możliwości dokonywania sugerowanej przez organ odwoławczy legalizacji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte. Na pytanie Sądu podał, że ogrodzenie nie przebiega wzdłuż granicy, licząc od fundamentu, który jest w granicy, a odległość ta powinna być pomniejszona jeszcze o 5 cm. Wskazał również, że w dołączonych do skargi dokumentach znajduje się mapka, na której zaznaczone są fundamenty pod ganek. Z kolei uczestnik postępowania - J. C. wniósł o odrzucenie skargi i podniósł, że decyzja organu pierwszej instancji była niewłaściwa. Wyjaśnił również, że nie pamięta, czy uzyskał pozwolenie na budowę spornego ganku, którego nie było w projekcie budynku, ale z pewnością został dobudowany przed 1989 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Oceniając - według powyższych kryteriów - prawidłowość zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, Sąd doszedł do przekonania, że naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Na wstępie rozważań celowym jest przypomnienie, że przedmiot zaskarżenia stanowi decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, którą uchylono rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, wydane na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, nakazujące J. i H. C. rozbiórkę wykonanego bez wymaganego pozwolenia budowlanego zadaszenia i nadbudowy na istniejącym ganku przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym położonym w [...], przy ul. [...], na działce nr [...], i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając potrzebę ponownego zbadania sprawy organ odwoławczy wywodził, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił podnoszonej przez B. i Z. S. sprawy otworów okiennych w istniejących budynkach, w tym także w ganku. Poza tym, odnośnie dochowania wymogów wynikających z przepisów techniczno-budowlanych organ przytoczył przepis § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), wskazując ogólnie na możliwość nadbudowy budynków już istniejących i wybudowanych zgodnie z prawem, mimo, że aktualnie nie spełniają wymogów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych. Dokonując oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż wykonane przez inwestorów prace polegające na nadbudowie i zadaszeniu istniejącego ganku (części budynku mieszkalnego) powinny zostać zakwalifikowane jako budowa. Stosownie bowiem do legalnej definicji budowy, zawartej w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Trafnie też organ odwoławczy uznał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wykonana nadbudowa wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast w rozpoznawanej sprawie okolicznością bezsporną jest, że inwestorzy - H. i J. C. takiego pozwolenia nie uzyskali, a zatem w takiej sytuacji zastosowanie znajduje art. 48 Prawa budowalnego. Istota przepisu art. 48 Prawa budowlanego, a w szczególności jego ust. 2 i 3, ma na celu umożliwienie inwestorowi wykazania, że budowa - zrealizowana przez niego bez stosownego pozwolenia - spełnia wymogi planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz, że możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wobec tego, nakaz rozbiórki obiektu może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Oczywiście, legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, lecz uprawnieniem inwestora. Przechodząc już do głównego wątku rozważań, w ocenie Sądu, stwierdzić należy, że zarówno decyzja organu odwoławczego, jak i organu pierwszej instancji zostały podjęte przedwcześnie, bez wyjaśnienia okoliczności istotnych dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Z materiału dokumentacyjnego sprawy, w tym protokołu kontroli z dnia 22 listopada 2010 r. oraz oceny technicznej wykonanej przez M. B., wynika, że sporna nadbudowa wraz z zadaszeniem zrealizowana została na istniejącym ganku budynku przy ul. [...] w [...] (działka nr [...]). W toku postępowania wyjaśniającego B. i Z. S. wielokrotnie podnosili okoliczność związaną z usytuowaniem ganku - ich zdaniem - niezgodnego z metryką projektu budynku. Z kolei, z wyjaśnienia złożonego na rozprawie sądowej przez J. C. wynika, że w projekcie budynku sporny ganek nie był przewidziany, ale został on dobudowany przed 1989 r. Inwestor nie posiadał natomiast wiedzy, czy jego wykonanie poprzedzone zostało uzyskaniem pozwolenia na budowę. Tymczasem z analizy materiału dowodowego, jak i z treści uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynika, aby było prowadzone jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające w zakresie legalności samego ganku. Zdaniem Sądu, bez wyjaśnienia powyższej kwestii, co najmniej przedwczesne było prowadzenie postępowania odnośnie przedmiotowej samowoli budowlanej, jako że nie jest możliwe rozważanie legalizacji inwestycji polegającej na nadbudowie obiektu (jego części), co do którego nie ma pewności, że został zrealizowany zgodnie z prawem. Tak więc, przed dokonaniem oceny, jakie konkretnie przepisy powinny znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie, organy zobowiązane były do ustalenia w pierwszym rzędzie, czy ganek budynku jednorodzinnego położonego przy ul. [...] w [...], został wykonany po uzyskaniu przez inwestorów stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę, a jeśli tak, to czy jego lokalizacja jest zgodna z ustalonymi w decyzji warunkami. Od ustaleń w tym zakresie zależy bowiem prawidłowość całego prowadzonego w rozpoznawanej sprawie postępowania i zastosowanie właściwych przepisów Prawa budowlanego, w tym także przepisów wykonawczych. Z uwagi na powiedziane dotąd stwierdzić przyjdzie, że wykazany brak postępowania wyjaśniającego powoduje, iż kwestia istotna dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, czyli legalność dobudowanego ganku nie została w ogóle ustalona. Stosownie natomiast do art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ, wykorzystując zatem dozwolone przepisami środki dowodowe, winien zebrać cały materiał dowodowy pozwalający na dokonanie stosownych ustaleń i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. W konsekwencji przyjąć należało, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z naruszeniem wskazanych przepisów procedury administracyjnej. W tym miejscu podkreślenia również wymaga, że Sąd rozpoznając skargę na decyzję nie może zastępować organu w dokonywaniu ustaleń faktycznych co do legalności przedmiotowego ganku. Natomiast brak ustaleń w powyższym zakresie zwalnia Sąd z konieczności badania tych zarzutów skargi, które dotyczą naruszenia przepisów prawa materialnego. Dopiero bowiem przesądzenie, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony umożliwia subsumcję występującego w sprawie stanu faktycznego do konkretnej normy prawa materialnego. Poza powyższym zauważyć trzeba, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., czyli po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Wskazany przepis stanowi procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Podkreślić należy, że zasadą jest, iż organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co następuje - stosownie do treści art. 138 § 1 K.p.a. - poprzez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, polegającego na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub części i w tym zakresie wydaniu orzeczenia co do istoty sprawy, bądź uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, bądź też umorzeniu postępowania odwoławczego. Odstępstwem od tej ogólnej zasady jest - zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. w nowym brzmieniu - uprawnienie organu odwoławczego do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Odnotować warto, że w uzasadnieniu projektu nowelizacji przepisu art. 138 § 2 K.p.a. wskazano m.in., że zmierza ona do większego skrępowania organu pierwszej instancji decyzją organu odwoławczego, a w szczególności wskazówkami zawartymi w uzasadnieniu tej decyzji. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy - stwierdzając braki w postępowaniu wyjaśniającym Powiatowego Inspektora - nie podał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę ponownie rozpoznając sprawę. Organ jedynie ogólnie stwierdził, co zresztą kwestionują strony postępowania, że PINP nie wyjaśnił sprawy wszystkich otworów okiennych w istniejących budynkach państwa S. i C., przy czym nie wytłumaczył, w jakim zakresie powyższa okoliczność może wpłynąć na inny sposób rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto, pomimo uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, nie dostrzegł najważniejszego z braków postępowania wyjaśniającego, a mianowicie omówionej wcześniej kwestii legalności ganku. Zauważyć także trzeba, że Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w ogóle nie omówił zastosowanej podstawy rozstrzygnięcia, w tym przesłanek pozwalających na jej zastosowanie. Ponadto nie ustosunkował się do okoliczności podnoszonych w odwołaniu, a mianowicie faktu, że krawędź wykonanego dachu wystająca poza lico ściany ganku jest mniejsza od określonych wartości w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., czyli 80 cm. Powyższa okoliczność nie została poddana weryfikacji i nie stała się przedmiotem rozważań organu. W efekcie należało uznać, że kontrolowana decyzja wydana została również z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Badając dalej kwestionowaną decyzję Sąd stwierdził nadto, że jej uzasadnienie nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Organ odwoławczy ograniczył się bowiem w głównej mierze do zacytowania regulacji Prawa budowlanego oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., bez ich omówienia oraz bez odniesienia do realiów niniejszej sprawy. W szczególności głębszej refleksji i analizy wymagał - tylko przytoczony w decyzji - przepis § 2 w/w rozporządzenia. Jak się można tylko domyślać, przepis ten powinien mieć wedle organu zastosowanie w niniejszej sprawie. W tym miejscu podkreślić należy, że uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik, jest wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie stanowi zatem integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jej część. Znamiennym jest, że na gruncie przepisów procedury administracyjnej ustawodawca powiązał obowiązek uzasadniania podjętego aktu z zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.) oraz zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Nie ulega również wątpliwości, że uzasadnienie winno spełniać rolę edukacyjno - perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji, powinno również umożliwiać kontrolę poprawności decyzji. Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Ponadto prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym. Niewątpliwie, uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie spełnia powyższych wymogów, co świadczy o naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie Sądu, stwierdzone uchybienia, które mogą mieć istotny wpływ na wynik postępowania, spowodowały konieczność uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a. Natomiast orzeczenie o zwrocie poniesionych kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi, wydano na podstawie art. 200 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do przeprowadzenia postępowania zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, w tym dokonania ustaleń w zakresie kwestii kluczowej, a mianowicie legalności wykonanego przez H. i J. C. ganku, i - w zależności od tych ustaleń - dokonania oceny legalności spornej nadbudowy, a następnie do prawidłowego uzasadnienia wydanych aktów.