II OSK 1294/12

Dnia 27 września 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 27 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn. akt IV SAB/Wa 154/11 w sprawie ze skargi J. P. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wójta Gminy K. na rzecz J. P. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn. IV SAB/WA 154/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej WSA, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Wójta Gminy K. /dalej: Wójt/ w przedmiocie rozpatrzenia wniosku, zobowiązał Wójta do rozpoznania wniosku J. P. z dnia 19 lutego 2012 r. w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy i rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: w dniu 19 września 2008 r. J. P. złożył do organu wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego i budynku inwentarskiego w zabudowie zagrodowej, budowie zjazdu z drogi gminnej, studni oraz szamba, przewidzianej do realizacji na działkach o nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...] w Gminie K. Pismem z dnia 21 października 2008 r. Wójt wezwał wnioskodawcę w trybie art. 64 § 2 K.p.a. o uzupełnienie wniosku. 12 listopada J. P. udzielił odpowiedzi na wezwanie, jednakże organ pismem z dnia 3 grudnia poinformował stronę, że wniosek, z uwagi na nieusunięcie braków, pozostawiony został bez rozpoznania. W wyniku zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, zwane dalej Kolegium, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. uznało zażalenie na bezczynność Wójta za nieuzasadnione. W dniu 19 lutego 2010 r. skarżący J. P. złożył do Wójta pismo uzupełniające wcześniejszy wniosek z dnia 19 września 2008 r. o ustalenie warunków zabudowy. Organ pismem z dnia 22 lutego 2010 r. dokonał zwrotu powyższego uzupełnienia a w piśmie z dnia 4 marca 2010 r. wyjaśnił skarżącemu, że wniosek z dnia 19 września 2008 r. został pozostawiony bez rozpoznania i bezprzedmiotowe są wszelkie próby jego uzupełnienia. Po wniesieniu przez skarżącego zażalenia na podstawie art. 37 § 1 K.p.a., Kolegium postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. wyznaczyło Wójtowi termin załatwienia wniosku skarżącego z dnia 19 lutego 2010 r., do dnia 15 maja 2010 r. Pismem z dnia 4 maja 2010 r. skarżący został wezwany przez Wójta w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do uzupełnienia w terminie 7 dni wniosku z dnia 19 lutego 2010 r., poprzez wykonanie określonych czynności . Pismem z dnia 20 maja 2010 r. skarżący udzielił odpowiedzi na to wezwanie. W dniu 2 czerwca 2010 r. skarżący złożył do Kolegium zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy dotyczącej wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ ten w piśmie z dnia 20 sierpnia 2010 r. wskazał, że z uwagi na postanowienie Kolegium z dnia [...] kwietnia 2010 r., jeżeli skarżący zarzuca Wójtowi bezczynność, winien wystąpić ze stosowną skargą do WSA. Wójt pismem z dnia 17 września 2010 r. poinformował skarżącego o pozostawieniu wniosku z dnia 19 lutego 2010 r. bez rozpoznania, z uwagi na nieusunięcie wszystkich braków formalnych wniosku w wyznaczonym terminie, określonym w wezwaniu organu z dnia 4 maja 2010 r. W skardze z dnia 15 listopada 2010 r. J. P. zarzucił Wójtowi bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia wniosku. WSA po rozpoznaniu tej skargi, wyrokiem z dnia 17 stycznia 2011 r. sygn. IV SAB/Wa 203/10, skargę oddalił. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej J. P., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 lipca 2011 r. sygn. II OSK 1017/11, uchylił wyrok WSA z dnia 17 stycznia 2011 r. sygn. IV SAB/Wa 203/10 wskazując, że wezwanie wystosowane w trybie art. 64 K.p.a. może służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ściśle z określonych przepisów. Braki muszą być tego rodzaju, że powodują w konsekwencji bezskuteczność złożonego wniosku co oznacza, że wniosek nie może wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania zakończonego w formie decyzji. Będąc związany tymi wytycznymi WSA opisanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę wskazując, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Kolegium wyznaczyło Wójtowi Gminy K. termin załatwienia wniosku z dnia 19 lutego 2010 r., do dnia 15 maja 2010 r. W dniu 19 lutego 2010 r. skarżący złożył bowiem do organu pismo, przy którym uzupełnił swój poprzedni wniosek w tej sprawie złożony 19 września 2008 r. Wobec tego pismo z dnia 19 lutego 2010 r. należy potraktować jako nowy wniosek z tym, że materiały dostarczone przez stronę od 2008 r. mogą być wykorzystane przy rozpoznaniu wniosku z 2010 r. W tym stanie rzeczy kolejne wezwania kierowane do wnioskodawcy wskazujące na konieczność dalszego uzupełnienia wniosku miały jedynie usprawiedliwić bezczynność organu. W skardze kasacyjnej Wójt Gminy K., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył powyższy wyrok WSA w całości, zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że spełnione zostały przesłanki konieczne do rozpoznania wniosku o wydanie warunków zabudowy; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: - art. 141 § 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nienależyte uzasadnienie wyroku, - art. 64 § 2 K.p.a. przez niezbadanie i nieuwzględnienie istnienia przesłanek uzasadniających bezskuteczność wniosku o wydanie warunków zabudowy, - art. 190 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niezastosowanie się do wskazań udzielonych przez Naczelny Sąd Administracyjny. Na tych podstawach sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, ewentualnie o rozpoznanie i oddalenie skargi, przy zasądzeniu kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych. W uzasadnieniu zakwestionowano stanowisko dotyczące możliwości rozpoznania wniosku J. P., gdyż nie jest możliwa jego ocena bez oceny zasadności nałożonych obowiązków w ramach art. 64 § 2 K.p.a. oraz kompletności wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, stosownie do art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie zostały uwzględnione wskazówki Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące poddania analizie zastosowanych w trybie powyższych przepisów wezwań. WSA nie dochował standardów uzasadnienia wyroku nie poddając analizie powołanych wyżej przepisów postępowania i prawa materialnego. W tym stanie nie można uznać aby sprawa została rozpoznana co do istoty a uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wskazuje na wykonanie zaleceń zawartych w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. Skarga kasacyjna Gminy K. oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. Dlatego w pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, bowiem ustalenia w zakresie stanu faktycznego pozwolą na ocenę zarzutu naruszenia prawa materialnego. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazano na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż zdaniem skarżącego kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone zostało nienależycie pomimo, że przywołuje przepisy stanowiące o związaniu Sądu pierwszej instancji wykładnią dokonaną przez NSA. Przy tak postawionym zarzucie wskazać należy na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. II FPS 8/09, zgodnie z którą przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia /ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122-128/. Tymczasem lektura zaskarżonego wyroku nie pozostawia żadnych wątpliwości co do przyjętego stanu faktycznego. WSA stwierdził, że materiały dostarczane przez J. P. począwszy od wniosku złożonego w dniu 19 września od 2008 r. powinny zostać przez Wójta Gminy K. wykorzystane przy rozpoznaniu wniosku złożonego w 2010 r. To stwierdzenie jest konsekwencją zaleceń wyrażonych w kasacyjnym wyroku NSA z 28 lipca 2011 r. o sygn. akt II OSK 1017/11 i świadczy o ich wykonaniu, skoro Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązywał Sąd pierwszej instancji do zbadania kompletności dokumentacji wymaganej do wszczęcia i zakończenia postępowania administra-cyjnego o ustalenie warunków zabudowy. Podkreślić jednak należy, że WSA nie sformułował orzeczenia zobowiązującego Wójta do ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy, a jedynie do rozpoznania złożonego w dniu 19 lutego 2010 r. wniosku w tym przedmiocie, przy uwzględnieniu uprzednio złożonych dokumentów. Zatem WSA przyjął, że dostarczone przez wnioskodawcę dokumenty są, w kontekście wymogów formalnych z art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012 r. poz. 647 zwana dalej u.p.z.p.), wystarczające do merytorycznego zakończenia sprawy ustalenia warunków zabudowy. O wykonaniu zaleceń świadczy także zawarta w uzasadnieniu ocena dotychczasowych działań procesowych Wójta Gminy K., które podsumowane zostały jako działania mające jedynie usprawiedliwiać bezczynność Organu. Jako nieuzasadniony należy ocenić zarzut naruszenia przepisu art. 64 § 2 K.p.a., przez niezbadanie i nieuwzględnienie istnienia przesłanek uzasadniających bezskuteczność wniosku o wydanie warunków zabudowy. Poza tym stwierdzeniem zawartym w petitum skargi kasacyjnej, skarżący kasacyjnie nie wskazał tych przesłanek, które należało uwzględnić jako podstawy pozostawienia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny związany podstawą kasacji i ich uzasadnieniem nie może za stronę poszukiwać argumentów świadczących o ewentualnej nielegalności wyroku sądu pierwszej instancji. Nieusprawiedliwiony jest także zarzut oparty na naruszeniu art. 190 p.p.s.a. przez niezastosowanie się do wskazań udzielonych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1017/11. Jak już wykazano wyżej, WSA wypowiadając się na temat kompletności wniosku zastosował się do tych zaleceń, a przez to nie naruszył art. 190 p.p.s.a., jak podnosi skarżąca kasacyjnie Gmina. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 52 ust. 2 u.p.z.p., to w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest argumentacji, na czym polegał błąd w wykładni lub błąd w zastosowaniu powyższego przepisu. Gmina K. podniosła jedynie, że powyższy przepis prawa materialnego nie został w ogóle poddany analizie przez Sąd, czym nie dochowano standardów uzasadnienia. Argumentacja ta wiążę się z zarzutem opartym o naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., przy czym nie wskazano, jakie znaczenie tego przepisu przyjęto przy rozpoznawaniu skargi, a jakie należało przyjąć. Brak uzasadnienia w tym zakresie uniemożliwia kontrolę instancyjną czy przeprowadzona wykładnia i stosowanie prawa materialnego odbyło się prawidłowo. Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.