III SA/Lu 713/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Joanna Szopa, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi M. Systemy Komputerowe Sp. z o. o. z siedzibą w S. na informację L. Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w L. z dnia [...] października 2011 r., nr [...] w przedmiocie negatywnego wyniku procedury odwoławczej I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo; II. przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez L. Agencję Wspierania Przedsiębiorczości w L.; III. zasądza od L. Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w L. na rzecz M. Systemy Komputerowe Sp. z o. o. z siedzibą w S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. III SA/Lu 713/11 UZASADNIENIE Rozstrzygnięciem z dnia [...] października 2011 r. L. Agencja Wspierania Przedsiębiorczości w L. (dalej w skrócie: Agencja lub LAWP), uznała za niezasadny protest M. S. K. Sp. z o. o. w S. wniesiony w związku odrzuceniem wniosku o dofinansowania projektu pt. "Szerokopasmowy dostęp do Internetu i telefonii w P. oraz usługi reklamowe – WiMAX 802.16e-2005" złożonego w ramach I Osi Priorytetowej, Działania 1.3 RPO WL 2007-2013 w odpowiedzi na konkurs nr 02/RPOWL/1.3/2011. Uzasadniając rozstrzygnięcie Agencja wyjaśniła, że podstawą odrzucenia wniosku skarżącej Spółki było stwierdzenie, że projekt nie spełnia kryterium dopuszczającego oceny formalnej "Czy projekt będzie realizowany na terenie Województwa L.?". W rozstrzygnięciu protestu AWP wskazała, że konkurs nr 02/RPOWL/1.3/2011 ogłoszony został w dniu 31 maja 2011 r. Szczegółowa informacja o zasadach ubiegania się o dofinansowanie, w tym Uszczegółowienie RPO WL 2007-2013, formularz wniosku, Wytyczne dla Wnioskodawców oraz Instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie udostępnione zostały na stronie internetowej Agencji (www.lawplubelskie.pl). Wymienione dokumenty stanowią - zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 z późn. zm.) - dokumentację konkursową. Organ podkreślił, że Instrukcja wypełniania wniosku jednoznacznie wskazuje, że w przypadku projektów obejmujących wyłącznie inwestycje, dla których nie jest możliwe określenie lokalizacji projektu (np. założenie portalu internetowego), jako miejsce realizacji projektu należy wskazać adres siedziby lub oddziału wnioskodawcy. W ocenie organu Instrukcja nie daje podstaw do ogólnego oznaczenia miejsca realizacji projektu. Z Instrukcji wynika bowiem, że w przypadku gdy realizacja projektu przewiduje większą liczbę lokalizacji należy wymienić powiaty, gminy, najważniejsze miejscowości (za szczególnym uwzględnieniem miejscowości początkowej i końcowej, na terenie której będzie znajdowała się inwestycja), a jeśli jest to możliwe - także nazwy ulic, numery domów i lokali. Powyższe, zdaniem LAWP, odwołuje się od treści § 18 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 15 grudnia 2010 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U. Nr 239, poz. 1599), w świetle którego wniosek powinien oznaczać miejsce realizacji nowej inwestycji. Organ zwrócił również uwagę, że jak wynika z Biznes Planu, skarżąca wstępnie planuje rozmieszczenie stacji bazowych w określonych lokalizacjach. Z wniosku nie wynika jednak, by skarżąca posiadała "wstępne umowy najmu", których przedmiotem byłoby zapewnienie możliwości ulokowania stacji bazowych w oznaczonych lokalizacjach. Także urządzenia abonenckie oraz stanowiska reklamowe mogą – zgodnie z Biznes Planem – znajdować się w różnych lokalizacjach. W ocenie organu nie pozwala to na przyjęcie, że projekt zlokalizowany będzie w różnych gminach powiatu p. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. S. K. Sp. z o. o. w S. wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju; 2. rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 15 grudnia 2010 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych, w tym § 18; 3. Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie dla Wnioskodawców ubiegających się o wsparcie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2007-2013. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że z Instrukcji wynika, iż w przypadku gdy realizacja projektu przewiduje kilka lokalizacji, nie jest konieczne określenie lokalizacji projektu z dokładnością do numeru lokalu, lecz możliwe jest wskazanie jedynie miejscowości. W ocenie skarżącej, wymóg podania lokalizacji z określeniem ulic i numeru lokalu dla ponad 2000 miejsc nie znajduje podstawy prawnej. Strona skarżąca wyjaśniła również, że "wstępna" lokalizacja stacji bazowej podana w Biznes Planie oznacza jedynie, że planowane jest faktyczne początkowe umieszczenie tej stacji pod danym adresem, ale jeśli okazałoby się, że ta lokalizacja z powodów technicznych nie jest lokalizacją odpowiednią, dopuszcza się możliwość zmiany tej lokalizacji na inny adres na obszarze miasta P. W odpowiedzi na skargę AWP wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu protestu. Dodatkowo Agencja podniosła, że skarżąca, powołując się na kilka lokalizacji projektu, nie określiła miejscowości początkowej i końcowej, a zatem nie określiła lokalizacji zgodnie z Instrukcją. Nie wskazała także lokalizacji stacji bazowych, urządzeń abonenckich oraz reklamowych, dopuszczając zmianę ich lokalizacji, co obligowało ją do wskazania siedziby swojej firmy jako miejsca lokalizacji projektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W myśl przepisu art. 28 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 z późn. zm.), w ramach programu operacyjnego, służącego realizacji polityki rozwoju, określonej w ustawie, mogą być dofinansowywane projekty wyłonione w trybie konkursu. Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy, w celu wyłonienia projektów do dofinansowania, instytucja zarządzająca, instytucja pośrednicząca lub instytucja wdrażająca ogłasza konkurs na swojej stronie internetowej. Ogłoszenie takie zawiera informacje obejmujące: 1) rodzaj projektów podlegających dofinansowaniu; 2) rodzaj podmiotów, które mogą ubiegać się o dofinansowanie; 3) kwotę środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów; 4) poziom dofinansowania projektów, o którym mowa w art. 26 ust. 1 pkt 7; 5) maksymalną kwotę dofinansowania projektu, o ile kwota taka została ustalona; 6) kryteria wyboru projektów; 7) termin rozstrzygnięcia konkursu; 8) wzór wniosku o dofinansowanie projektu; 9) termin, miejsce i sposób składania wniosków o dofinansowanie projektu; 10) wzór umowy o dofinansowanie projektu; 11) informację o środkach odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w ramach systemu realizacji programu operacyjnego. W rozpoznawanej sprawie konkurs nr 02/RPOWL/1.3/2011 w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. 2007-2013 - Osi Priorytetowej I: Przedsiębiorczość i Innowacje, Działania 1.3: Dotacje inwestycyjne dla małych i średnich przedsiębiorstw, w którym skarżąca M. S. K. Sp. z o. o. w S. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pt. "Szerokopasmowy dostęp do Internetu i telefonii w P. oraz usługi reklamowe – WiMAX 802.16e-2005", ogłoszony został na stronie internetowej Agencji w dniu 31 maja 2011 r. W ogłoszeniu wskazano, że Szczegółowa informacja o zasadach ubiegania się o dofinansowanie, w tym Uszczegółowienie RPO WL 2007-2013, generator wniosków, Wytyczne dla Wnioskodawców są dostępne na stronie internetowej L. Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w L. www.lawp.eu, www.lawp.lubelskie.pl. Na dokumentację konkursową składały się między innymi: Instrukcja wypełniania wniosku, Instrukcja wypełniania załączników do wniosku o dofinansowanie, Wytyczne dla Wnioskodawców ramach I i II Osi Priorytetowej RPO WL 2007-2013, aktualne Wytyczne dla beneficjentów w zakresie informacji i promocji RPO WL 2007-2013, Uszczegółowienie RPO WL na lata 2007-2013 i Kryteria wyboru projektów w ramach I i II Osi Priorytetowej oraz Informacja o środkach odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w ramach systemu realizacji programu operacyjnego. Wytyczne dla wnioskodawców (str. 114 - 115 Wytycznych) zawierają opis procedury oceny wniosków o dofinansowanie. Procedura ta rozpoczyna się po zakończeniu naboru wniosków o dofinansowanie i obejmuje ocenę formalną i merytoryczną. W Wytycznych wskazano, że celem oceny formalnej jest stwierdzenie, czy projekt kwalifikuje się do uzyskania pomocy w ramach danego działania (są to kryteria dopuszczające oceny formalnej) oraz czy wniosek został wypełniony poprawnie i zawiera wszystkie wymagane załączniki (są to kryteria poprawności oceny formalnej). Wyjaśniono również, że projekt podlega ocenie najpierw w oparciu o kryteria dopuszczające oceny formalnej. Kryteria te muszą być spełnione bezwarunkowo, co oznacza że niespełnienie jednego z nich powoduje odrzucenie wniosku o dofinansowanie. Dopiero po stwierdzeniu, że projekt spełnia wszystkie kryteria dopuszczające oceny formalnej, wniosek może być podany dalszej ocenie w oparciu o kryteria poprawności. Kryteria formalne oceny wniosków podane zostały na stronie internetowej Agencji (jest to dokument stanowiący załącznik nr 2 do uchwały nr 37/10 KM RPO WL z dnia 7 września 2010 r. zatytułowany "Kryteria wyboru projektów w ramach I Osi Priorytetowej ‘Przedsiębiorczość i innowacje’ i II Osi Priorytetowej ‘Infrastruktura ekonomiczna’ Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2007-2013"). W pkt 1 podpunkt A) lp.3 Kryteriów jako kryterium formalne dopuszczające wskazano: "Czy projekt będzie realizowany na terenie Województwa L.?" W sprawie niniejszej wniosek skarżącej Spółki został odrzucony z uwagi na niespełnienie wskazanego wyżej kryterium dopuszczającego oceny formalnej "Czy projekt będzie realizowany na terenie Województwa L. ?". Negatywna ocena projektu (odrzucenie wniosku, a następnie uznanie protestu za niezasadny) była - zdaniem Sądu - co najmniej przedwczesna. W świetle dokumentacji konkursowej brak było bowiem podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że projekt nie spełnia jednego z kryteriów formalnych dopuszczających: "Czy projekt będzie realizowany na terenie Województwa L. ?". Z Uszczegółowienia RPO WL na lata 2007-2013 wynika, że małe i średnie przedsiębiorstwa muszą realizować projekt na terenie województwa l. Miejsce realizacji projektu musi być zatem określone we wniosku. Zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie (str. 27) w punkcie D1 formularza wniosku, zatytułowanym "Lokalizacja projektu" wpisane jest województwo l., natomiast wnioskodawca powinien wskazać właściwy powiat i gminę, na terenie których realizowany będzie projekt, miejscowość, kod pocztowy i pocztę oraz nazwę ulicy, numer domu (lub numer działki) oraz numer lokalu. W przypadku gdy realizacja projektu przewiduje kilka lokalizacji należy wymienić powiaty, gminy, najważniejsze miejscowości (ze szczególnym uwzględnieniem miejscowości początkowej i końcowej, na terenie których będzie znajdowała się inwestycja) oraz właściwe kody pocztowe i poczty, a jeśli jest to możliwe - także nazwy ulic, numery domów i lokali. Na pierwszym miejscu powinna znaleźć się główna lokalizacja projektu (dotycząca największej lub najważniejszej z punktu widzenia celu projektu lub jego części). W przypadku projektów obejmujących wyłącznie inwestycje, dla których nie jest możliwe określenie lokalizacji projektu (np. założenie portalu internetowego lub zakup środka transportu), jako miejsce realizacji projektu należy wskazać adres siedziby lub oddziału wnioskodawcy. Z opisu planowego projektu (pkt E4 wniosku o dofinansowanie) wynika, że przedmiotem projektu jest budowa na terenie miasta P. oraz częściowo gmin przylegających (P., J., K. D., K.) infrastruktury pozwalającej na bezprzewodową, szerokopasmową transmisję danych na obszarze lokalizacji projektu, umożliwiającą świadczenie usług dostępu do Internetu, telefonii oraz reklamowych. W skład wymienionej infrastruktury mają wchodzić 3 wielosektorowe stacje bazowe WiMAX, 2460 terminali abonenckich oraz 60 stanowisk reklamowych. Opisana infrastruktura będzie obsługiwana przez jeden Punkt Obsługi Klienta, wyposażony w trzy pojazdy, komplet wyposażenia biurowego oraz komputerowego. Jako miejsce realizacji wskazanego projektu skarżąca wskazała P. (podając trzy konkretne lokalizacje z wymienieniem nazw ulic, numerów domów, kodów pocztowych i poczty) oraz obszar gminy P., J., K. D. oraz K. W dołączonym do wniosku Biznes Planie (część A, podpunkt "Lokalizacja projektu") skarżąca wskazała, że lokalizacja projektu ma charakter rozproszony: na terenie miasta P. oraz gmin sąsiadujących: P., K., K. D. oraz J. Jednocześnie skarżąca podała, że zakłada się, że stacje bazowe będą zainstalowane na terenie miasta P., na dachach budynków, a jeżeli chodzi o ich dokładne rozmieszczenie, to skarżąca planuje wstępnie, że stacje te rozmieszczone będą w P. na dachach budynków przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...]. Natomiast Punkt Obsługi Klienta zlokalizowany będzie przy ul. [...]. Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem organu wyrażonym w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że jedynym precyzyjnym opisem lokalizacji projektu jest opis siedziby firmy w S. oraz pomieszczenia magazynowego, gdzie przejściowo mogą być magazynowane nabywane środki trwałe. Jak wynika ze wspomnianej Instrukcji, jako miejsce realizacji projektu wskazuje się siedzibę albo oddział wnioskodawcy tylko wówczas, gdy nie jest możliwe określenie lokalizacji projektu. Taka sytuacja ma miejsce np. przy założeniu portalu internetowego. W ocenie Sądu, projekt skarżącej Spółki nie ma takiego charakteru. Z przedstawionego wyżej Biznes Planu oraz wniosku o dofinansowanie wynika, że projekt polegający na budowie infrastruktury pozwalającej na bezprzewodową, szerokopasmową transmisję danych będzie realizowany w kilku miejscach na terenie województwa lubelskiego. Instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie w razie kilku lokalizacji realizacji projektu przewiduje wskazanie powiatów, gmin, najważniejszych miejscowości, właściwych kodów pocztowych i poczty, a jeśli jest to możliwe także nazw ulic, numerów domów i lokali. Podkreślić należy, że w omawianym przypadku nie jest obowiązkowe podawanie nazw ulic, numerów domów i lokali. Wskazuje na to użyte w Instrukcji sformułowanie "a jeśli to jest możliwe, także". W świetle Instrukcji wystarczające jest zatem wskazanie powiatów, gmin i najważniejszych, a nie wszystkich miejscowości, w których projekt będzie realizowany. Wskazanie w Biznes Planie, że wnioskodawca wstępnie planuje rozmieszczenie stacji bazowych pod wymienionymi w planie (i we wniosku) adresami nie ma w ocenie Sądu tak istotnego znaczenia, jak twierdzi organ. Nie ulega bowiem wątpliwości, że stacje te zlokalizowane być mają na terenie miasta P. Z Instrukcji wynika natomiast, że wystarczające jest w takim przypadku wskazanie miejscowości. Należy również zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca w chwili składania wniosku o dofinansowanie, biorąc pod uwagę charakter projektu, nie mogła wskazać ponad 2000 dokładnych (z podaniem nazwy ulicy, numeru domu i lokalu) lokalizacji, w których umieszczone będą urządzenia abonenckie. Nie można się zgodzić ze stwierdzeniem organu, że Instrukcja odwołuje się do § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 15 grudnia 2010 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych. Z § 18 ust. 2 rozporządzenia wynika, że wniosek zawiera w szczególności elementy w omawianym przepisie wskazane, do których zalicza się między innymi miejsce realizacji nowej inwestycji. Wspomniany przepis nie wskazuje sposobu określania miejsca realizacji projektu i nie mówi, jak dokładnie miejsce to należy określić. W ocenie Sądu, omówione wytyczne zawarte w Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie posługują się niejasnymi, niejednoznacznymi sformułowaniami i tym samym naruszają postanowienia art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r., zgodnie z którymi instytucja zarządzająca, powinna uwzględnić zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Wywołana nieprecyzyjnymi określeniami i wytycznymi dla wnioskodawców niepewność co do rozumienia istotnego dla oceny pojęcia lokalizacji projektu i związane z nią ryzyko niewłaściwego wypełnienia wniosku nie mogą obciążać wnioskodawców. Wymagania co do wskazania miejsca realizacji projektu powinny być określone w dokumentacji konkursowej w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, skoro w na podstawie sposobu określenia lokalizacji przez wnioskodawcę dokonuje się oceny formalnej wniosku według kryterium dopuszczającego. W ocenie Sądu przedwczesna była także ocena organu, że wnioskodawca nie posiada wstępnych umów najmu, których przedmiotem byłoby zapewnienia możliwości ulokowania stacji bazowych w oznaczonych lokalizacjach. Umowy te nie są bowiem przedmiotem oceny na pierwszym etapie oceny formalnej (oceny według kryteriów dopuszczających). Brak wskazanych umów najmu nie mógł być więc przyczyną odrzucenia wniosku o dofinansowanie na etapie oceny formalnej w oparciu o kryteria dopuszczające. Ubocznie zauważyć należy, że z dokumentacji konkursowej nie wynika, by umowy najmu stanowiły wymagane załączniki do wniosku, a w konsekwencji by ich brak powodował konieczność wzywania wnioskodawcy do usunięcia uchybień na drugim etapie oceny formalnej, dokonywanej według kryteriów poprawności. Należy również zauważyć, że wyrokiem z dnia 12 grudnia 2011 r. (P 1/11) Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją przepisów ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju: art. 5 pkt 11 przez to, że dopuszcza uregulowanie praw i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa, art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 w zakresie, w jakim dopuszcza uregulowanie środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w toku postępowania o dofinansowanie z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa oraz art. 30c ust. 1 w zakresie, w jakim uzależnia prawo do skorzystania ze skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania środków odwoławczych przewidzianych w aktach niebędących źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Przepisy te tracą moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw, tj. od dnia 27 grudnia 2011 r. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie - na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem prawa. Rozpatrując sprawę ponownie uwzględni organ wskazane wyżej uwagi i dokona ponownej oceny projektu skarżącej według kryteriów formalnych. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).