III SA/Łd 1035/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A. S. i R. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. solidarnie na rzecz skarżących A. S. i R. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. T. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania A. S. i R. W. od postanowienia Prezydenta Miasta T. M., znak: [...] z dnia [...] r. o odmowie wydania zaświadczenia – utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy uzasadniając orzeczenie wyjaśnił, że A. S. i R. W. w dniu 14 czerwca 2011 r. wystąpili do Prezydenta Miasta T. M. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że: - budynek przy ulicy W. [...] w T. M. był objęty przydziałem kwaterunkowym, - będące współwłasnością A. S. i R. W. dwa lokale o pow. 98 m. kw. były wynajmowane na zasadach, jakie obowiązywały po wprowadzeniu dekretu z 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami, a po wejściu w życie ustawy z kwietnia 1974 r. w rozumieniu art. 60 tej ustawy, obowiązywały aż do 1994 r., a gdzie najem nie wygasł obowiązują nadal, - najem lokali, o których mowa wyżej trwał także w okresie od 12 listopada 1994 r. do 25 kwietnia 2005 r. Zaświadczenie to jest niezbędne do ubiegania się o przyznanie premii kompensacyjnej w Banku Gospodarstwa Krajowego. Zaskarżonym postanowieniem organ gminy odmówił wydania żądanego zaświadczenia uzasadniając, że nie posiada dokumentów, na podstawie których mógłby wydać zaświadczenie o żądanej treści. Poinformował, że: - w posiadaniu T. Towarzystwa Budownictwa Społecznego sp. z o.o. w T. M. znajduje się rejestr decyzji zasiedleniowych prowadzonych od 1970 r., z którego wynika, że pod adresem ul. W. [...] w T. M. przydzielono na podstawie decyzji Nr [...] z dnia [...] r. T. B. lokal składający się z jednej izby o pow. 19 m. kw., obejmując tym przydziałem 2 osoby; brak jest natomiast dokumentów potwierdzających wydanie większej ilości decyzji administracyjnych o przydziale lokalu kwaterunkowego w tym budynku, - z informacji uzyskanej w Biurze Ewidencji Ludności Urzędu Miasta w T. M. wynika, że T. B. oraz jego żona zameldowani byli w w/w budynku w okresie od 16 września 1970 r. do 21 sierpnia 1984 r. A. S. i R. W. wnieśli zażalenie na postanowienie organu I instancji, stwierdzili że potwierdzenia wynajmu kwaterunkowego wymaga przepis prawa oraz że jako spadkobiercy czynią starania o udzielenie przez Bank Gospodarstwa Krajowego premii kompensacyjnej, przysługującej właścicielom starych kamienic. Z zaskarżonego postanowienia wynika, iż cyt. " gospodarka lokalowa istniała w tym mieście od 1970 r., bo od tego roku prowadzony jest rejestr decyzji o zasiedleniach, bo w świetle art. 69 pkt 4 ustawa prawo lokalowe stosowana jest do najemców, którzy zajęli lokal przed wprowadzeniem w danej miejscowości publicznej gospodarki lokalami". W biurze ewidencji ludności dało się ustalić, że T. B. otrzymał decyzje o przydziale. W tym samym biurze ewidencji można było ustalić kto i kiedy zamieszkał w tej nieruchomości. Pomocą mogła być informacja o istnieniu książki meldunkowej. Jedno z mieszkań zajmowały trzy pokolenia rodziny G. Do akt dołączono uchwałę Rady Miasta o wysokości czynszu regulowanego, a także kopię dokonywanego wymiaru czynszu na podstawie tej uchwały. Organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie wskazał, że wydawanie zaświadczeń regulują przepisy działu VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Zgodnie z art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu ( art. 218 k.p.a.). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające ( art. 218 § 2 k.p.a.). Odmowa wydania zaświadczenie może nastąpić m. in. wówczas, gdy żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie nie znajduje potwierdzenia w danych posiadanych przez organ. Treść zaświadczenia musi być pochodną takich danych, musi mieć w nich umocowanie i bez nich nie może powstać. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych. Postępowanie wyjaśniające określone w art. 218 § 2 k.p.a. spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Odnosi się do zbadania okoliczności wynikających z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Przedmiotowe postępowanie ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Niedopuszczalne jest natomiast dokonywanie w nim nowych ustaleń faktycznych i prawnych. Postępowanie wyjaśniające w sprawach zaświadczeń ogranicza się jedynie do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe potwierdzenie treści dokumentów zgromadzonych przez dany organ. Regulacja zawarta w w/w przepisie modyfikuje tym samym zasady postępowania dowodowego ustalone w dziale IV k.p.a. Za powyższym stanowiskiem przemawia fakt zamieszczenia przez ustawodawcę w art. 218 § 2 k.p.a. sformułowania " w koniecznym zakresie" co wskazuje na zawężenie w tym przypadku postępowania wyjaśniającego a co zostało podyktowane tym, aby nie rozszerzać ponad niezbędna potrzebę zakresu aktów administracyjnych, które powstają w uproszczonej procedurze, gdyż nie jest wskazane zacieranie granic pomiędzy aktami informacji ( zaświadczenia) i aktami ustalania i kształtowania stosunków prawnych ( decyzje). Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, iż skoro organ I instancji nie dysponuje danymi do wydania zaświadczenia o żądanej treści, to odmowa wydania zaświadczenia jest zasadna. Użyte w art. 218 § 1 k.p.a. określenie " ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu" nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco poprzez obejmowanie tym określeniem danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu ich " przetworzenia" dla uzyskania informacji pomocnych dla wydania zaświadczenia. A. S. i R. W. zaskarżyli decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi . W uzasadnieniu skargi stwierdzili, że mocą dekretu z dnia 21 grudnia 1945 r. wprowadzono tzw. publiczną gospodarkę lokalami, to jest ograniczono prawa właścicieli do swobodnego wynajmowania lokali. Właściciele domów mogli je wynajmować tylko osobom , którym władze kwaterunku wydały ( nadały) przydział. Wszystkie umowy zawarte wbrew przepisom dekretu były z mocy prawa nieważne. Natomiast z chwilą objęcia lokalu na podstawie przydziału nawiązywał się z mocy samego prawa stosunek najmu między właścicielem nieruchomości a osobą, która otrzymała przydział. Odmowa wydania zaświadczenia tylko dlatego, ze organ ma wątpliwości co do interpretacji prawa jest następstwem błędnej interpretacji obowiązującego w przeszłości prawa. Stan faktyczny sprawy można było ustalić w oparciu o złożone do sprawy dokumenty. Dokumentem jest także nieuznana przez Kolegium książka meldunkowa będąca nadal w posiadaniu W. P.. Każdy dokonany w niej zapis jest potwierdzony pieczątką Biura Ewidencji Ludności. Ponadto miasto ma w swoim posiadaniu ewidencje ludności, a sporządzony odpis książki meldunkowej mógł znacząco ułatwić odszukanie zapisów przydatnych w postępowaniu wyjaśniającym. Skarżący podnieśli ponadto zarzut nierozpoznania ich skargi skierowanej do Prezydenta Miasta T. M. w dniu 11 stycznia 2009 r., dotyczącej wpłat na fundusz gospodarki mieszkaniowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. T. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Stwierdziło także, iż jeśli chodzi o zarzut skarżących dotyczący niezałatwienia przez Prezydenta Miasta T. M. ich skargi skierowanej do tego organu w dniu 11 stycznia 2009 r., dotyczącej wpłat na fundusz gospodarki mieszkaniowej, to sprawa ta nie była przedmiotem oceny Kolegium, gdyż skarżący nie podnosili tej kwestii w korespondencji kierowanej do kolegium. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a ), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Ponadto, co należy podkreślić, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art.[...] § 1 p.p.s.a. W ocenie sądu organy obu instancji wydając postanowienia naruszyły przepisy art. 218 § 1 i § 2 p.p.s.a. W sprawie pozostaje niesporne, że skarżący posiadają interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów i stanu prawnego zawartych w żądaniu wydania zaświadczenia. Uzyskanie zaświadczenia umożliwiłoby im ubieganie się o przyznanie premii kompensacyjnej określonej w ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów ( Dz.U. nr 223, poz. 1459 z późn. zm.). Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. T. przyjęło, że skoro Prezydent Miasta T. M. nie dysponuje danymi do wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżących treści, to odmowa wydania zaświadczenia jest zasadna. Stanowisko organu odwoławczego zasługiwałoby na uwzględnienie, gdyby organ I instancji przed wydaniem postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia przeprowadził postępowanie wyjaśniające w oparciu o posiadane ewidencje, rejestry i inne dane znajdujące się w jego posiadaniu, a po zbadaniu powyższych dokumentów ustalił, że nie zawierają one informacji pozwalających na potwierdzenie faktów i stanu prawnego określonych w żądaniu skarżących. Organ I instancji swoje czynności ograniczył do sprawdzenia rejestru decyzji o zasiedleniach prowadzonych od 1970 r. Z akt sprawy wynika, iż pochodzące z okresu wcześniejszego rejestry decyzji o zameldowaniu zostały wybrakowane, zgodnie z pozwoleniem Archiwum Państwowego w Ł. Nie można zatem czynić organowi zarzutu niezbadania zapisów powyższego rejestru sprzed 1970 r. Jednakże Prezydent Miasta T. M. nie sprawdził innych ewidencji i rejestrów znajdujących się w jego dyspozycji. W szczególności rejestru stałych mieszkańców obejmującego wszystkie osoby zameldowane na pobyt stały na danym terenie. Obowiązek prowadzenia przez urząd miejski rejestru stałych mieszkańców, w formie kartoteki składającej się z indywidualnych kart osobowych mieszkańców, wynikał z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 20 września 1974 r. w sprawie wykonywania obowiązku meldunkowego i prowadzenia ewidencji ludności ( Dz.U. Nr 33, poz. 196). Przepis § 35 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia stwierdzał, iż na karcie osobowej mieszkańca dokonuje się na bieżąco zmian danych w niej zawartych na podstawie zgłoszeń zameldowania lub wymeldowania oraz nadsyłanych zawiadomień o zmianach tych danych. Z kolei na podstawie § 7, obowiązującego w okresie późniejszym, rozporządzenia Ministra spraw Wewnętrznych z dnia 28 czerwca 1984 r. w sprawie wykonywania obowiązku meldunkowego i prowadzenia ewidencji ludności ( Dz.U. Nr 32, poz. 176) przy zameldowaniu na pobyt stały należało zgłosić m.in. potwierdzenie uprawnienia do przebywania w lokalu ( pomieszczeniu), dokonane przez właściciela ( zarządcę) budynku. Potwierdzeniem uprawnienia do przebywaniu w lokalu była decyzja o przydziale lokalu lub inny tytuł prawny. Organ I instancji, zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a., zobowiązany był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające analizując adnotacje zamieszczone w rejestrze stałych mieszkańców, a następnie ustalić czy dane tam zawarte odnoszą się do faktów i stanu prawnego, których poświadczenia żądali wnioskodawcy. Odstąpienie od badania rejestru stałych mieszkańców skutkowało przedwczesnym uznaniem przez organy administracji obu instancji, iż Prezydent Miasta T. M. nie posiada dokumentacji zawierającej dane pozwalające na wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem skarżących. Organ administracji rozpoznając ponownie sprawę zbada rejestr stałych mieszkańców i inne ewentualnie posiadane dokumenty zawierające dane dotyczące osób zamieszkałych w przedmiotowej nieruchomości w okresie od wprowadzenia dekretu z dnia 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami ( Dz.U. z 1946 r. Nr 4, poz. 27) do 1994 r., a także od 12 listopada 1994 r. do 25 kwietnia 2005 r. Dopiero po zapoznaniu się z tymi dokumentami wypowie się co do możliwości wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżących. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) c) w zw. art. 135 p.p.s.a uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p,s.a. Sąd podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T., iż przedmiotem oceny Kolegium nie były wpłaty na fundusz gospodarki mieszkaniowej. Faktycznie skarżący nie podnosili tej kwestii w ramach sprawy dotyczącej żądania wydania zaświadczenia. A. B.