II SA/Gl 591/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi J. R., A. R. i D. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W wyniku interwencji J. R., przeprowadzona na sąsiedniej posesji kontrola wykazała nieprawidłowości (zerwany dach, rozpadający się komin) zagrażające bezpośrednio mieszkańcom. W związku z poczynionymi ustaleniami sprawą zainteresował się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D., który po przeprowadzeniu samodzielnie kontroli, wskazał właścicielowi nieruchomości A. S. zaniedbania, wyznaczył termin ich usunięcia oraz wskazał termin kolejnej kontroli. Ponownie przeprowadzona kontrola potwierdziła dalsze zaniedbania i brak reakcji na poprzednie działania organu, stąd też pismem z dnia [...] r. Inspektor zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie niezgodnego z przepisami odprowadzania wód opadowych z połaci budynku mieszkalnego oraz złego stanu technicznego budynków gospodarczych zlokalizowanych na działce nr [...] przy ulicy [...] w D., a decyzją nr [...] z dnia [...] r. nakazał A. S. usunąć stwierdzone nieprawidłowości poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na odprowadzanie wód opadowych z części połaci dachowej od strony ulicy [...] do kanalizacji deszczowej zlokalizowanej w ulicy [...] do [...] r. We wniesionym w sprawie odwołaniu, J. R. poniósł brak całościowego rozpatrzenia sprawy, w szczególności podkreślając fakt zamakania jego budynku wobec braku prawidłowego odprowadzania wód opadowych z budynku sąsiedniego. Wskazał na nieprawidłowości w stosunku do regulacji zawartej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie. Decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podkreślił niewyjaśnienie wielu okoliczności sprawy, a w szczególności brak jednoznacznego ustalenia stanu technicznego budynku i zbadania projektu budowlanego w zakresie odprowadzania wód opadowych oraz zgodności w tym zakresie z obowiązującymi przepisami prawa. W odrębnych postępowaniach rozstrzygnięto sprawy dotyczące stanu technicznego budynków gospodarczych oraz stanu technicznego zbiornika na nieczystości ciekłe. Do sprawy odprowadzania wód opadowych z budynku powrócono w [...] r., kiedy to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. pismem z dnia [...] r. wezwał A. S. do przedłożenia dokumentów, na podstawie których został wybudowany budynek położony przy ulicy [...] oraz przeprowadzono w tym zakresie postępowanie wyjaśniające. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D., działając na podstawie art. 66 ust 1pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623) nakazał A. S., w zakresie niezgodnego z przepisami odprowadzania wód opadowych z połaci dachowej budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ulicy [...] w D., usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez skierowanie odpływu wód opadowych z połaci dachowej bezpośrednio na teren swojej działki w wyniku zamurowania otworu w podmurówce ogrodzenia, wyznaczając mu termin do dnia [...] r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że właściciel budynku nie przedłożył wymaganych dokumentów oświadczając, iż został on wybudowany w latach [...] ubiegłego i nie posiada z tego okresu żadnych dokumentów. Dodał, że w roku [...] rozpoczęta została jego rozbudowa o klatkę schodową, zakończona pod koniec [...]. Nie została natomiast zrealizowana planowana nadbudowa budynku. W oparciu o tak ustalony stan faktyczny Powiatowy Inspektor zbadał zgodność sposobu odprowadzania wód opadowych z dachu tego budynku przy uwzględnieniu przepisów obowiązujących w dacie jego budowy. Stwierdził, że obowiązującą wówczas regulacja (rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli – Dz.U. Nr 23, poz. 202) nie zawierała postanowień dotyczących odprowadzania wód opadowych z połaci dachowych budynków. W obowiązującym wówczas prawie kwestia ta pozostawała nieuregulowana. W tym stanie organ uznał więc, że obiekt ten nie musiał wówczas być wyposażony w instalację odprowadzającą wody opadowe. Tym samym organ uznał, że od strony podwórka wody opadowe odprowadzane (bezpośrednio na grunt) są prawidłowo. Natomiast odprowadzenie wód opadowych z części połaci dachowe od strony ulicy [...] odbywa się niezgodnie z obowiązującymi przepisami, gdyż odbywa się przez rynnę i rurę spustową, betonowym korytkiem na sąsiednią działkę, co sprzeczne jest z § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...). W związku z powyższym zaistniała potrzeba doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. Uznając zatem, że przedmiotowy budynek jest w złym stanie technicznym – w zakresie niezgodnego z przepisami odprowadzania wód opadowych z połaci dachu budynku mieszkalnego- organ uznał z a zasadne nakazanie właścicielowi usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości i orzekł jak w sentencji. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. R., działając jako pełnomocnik A. R. i D. S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zarzucił naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 61 Prawa budowlanego oraz przepisów §§ 28, 29 i 126 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jaki odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie. Podkreślił, że odprowadzenie wód opadowych na teren własnej działki dopuszczalne jest jedynie w przypadku braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej. W związku z powyższym, że w ulicy [...] znajduje się taka kanalizacja, organ powinien zobowiązać właściciela działki nr "1" – A. S. - do przyłączenia do kanalizacji deszczowej rur spustowych z pozostałej połaci dachu, dodając, że bez znaczenie dla sprawy pozostaje stan prawny obowiązujący w chwili budowy tego obiektu, tym bardziej, iż w [...] r. rozpoczęto, niezakończoną do chwili obecnej, jego rozbudowę. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu, po dokładnym przedstawieniu dotychczasowego przebiegu sprawy, organ stwierdził, że stosownie do art. 127 Kodeksu postępowania administracyjnego prawo do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje stronom postępowania, którą według art., 28 Kodeksu, jest "każdy, czyjego interesu prawnego (...) dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny". Odwołując się do orzecznictwa sądowego wyjaśnił, że "interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, sprawdzalny obiektywnie a jego istnienie powinno znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłanką zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego". Interes prawny ma charakter materialnoprawny, oparty jest więc na normach administracyjnego prawa materialnego. Zatem przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której bezpośrednio to postępowanie dotyczy lub którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, gdy podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa. Interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej. Odnosząc się do przedmiotowej sprawy, organ podkreślił, że podstawę wydania decyzji organu pierwszej instancji stanowił art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu odwoławczego w postępowaniach dotyczących stanu technicznego nieruchomości stroną jest tylko właściciel lub zarządca tej nieruchomości. Na poparcie swojego twierdzenia organ przywołał orzecznictwo sądowe, w tym wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 999/06 i z dnia 3 października 2000 r. sygn. akt SA/Rz 1866/99. Przenosząc rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że skarżącym nie przysługuje interes prawny, bowiem odprowadzanie wód opadowych ze spornego budynku mieszkalnego na chodnik ulicy [...] w żaden sposób nie oddziałuje na nieruchomość stanowiącą własność skarżących, a odprowadzanie wód opadowych po wykonaniu nałożonego decyzją obowiązku nastąpi na nieutwardzoną część działki będącą własnością zobowiązanego. Wyjaśnił także, że przywołane przez skarżące przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury mają zastosowanie (zgodnie z § 2) przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków, a zatem nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Dodał, że choć właściciele sąsiedniej działki są niewątpliwie zainteresowani stanem technicznym przedmiotowego budynku, to jednak w rozpoznawanej sprawie mają wyłącznie interes faktyczny, co nie daje uprawnienia do złożenia odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. R. reprezentujący A. R. i D. S. zarzucił decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. naruszenie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 61 w związku z art. 5 Prawa budowlanego i przepisów §§ 28, 29 i 126 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 kwietnia 2002 r. wnosząc o uchylenie tej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżące są właścicielkami sąsiedniej nieruchomości i bliskie usytuowanie budynków na działce sąsiada oraz niewłaściwe odprowadzanie wód opadowych z tego budynku wpływa na ich działkę. Odprowadzanie wód opadowych na teren działki powoduje przesiąkanie tych wód także na działkę skarżących, wskutek czego zamakają piwnice i ściany w ich budynku. W skardze wskazano, że skarżące mają interes prawy w kwestionowaniu odprowadzania wód opadowych z połaci dachowej z budynku A. S., gdyż odprowadzenia wód na działkę sąsiednią – działkę gminną, powodowało także dodatkowe obowiązki dla skarżących zobowiązanych do utrzymania czystości przed własną działką. Mając powyższe na uwadze wniesienie skargi stało się w pełni uzasadnione. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: Wniesiona skarga musiała odnieść skutek. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie. Z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jednoznacznie wynika, że postępowanie odwoławcze nie jest prowadzone z urzędu, może ono zostać wszczęte, w myśl art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wyłącznie na skutek odwołania złożonego przez stronę postępowania. Aby zatem mogło zostać skutecznie wszczęte postępowanie odwoławcze, a zwłaszcza, aby postępowanie to mogło zostać zakończone wydaniem orzeczenia merytorycznego, w postępowaniu tym musi zostać wykazane, iż podmiot, który wniósł środek zaskarżenia, posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 tego Kodeksu, czyli osoby, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło postępowanie przed organem pierwszej instancji i wydana w nim decyzja. W związku z tym należy przyjąć, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu wymienionego powyżej art. 28. Stroną postępowania administracyjnego, stosownie do wymienionego powyżej art. 28 Kodeksu, jak stwierdził to już organ odwoławczy jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. O charakterze strony nie może decydować jedynie jej wola. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tj. normą, którą można wskazać jako jego podstawę i której legitymujący się tym interesem prawnym może wywodzić swoje racje. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. Interes powinien być konkretny, indywidualny, szeroko pojmowany. Z powyższych wywodów wynika, iż pierwszoplanowym obowiązkiem organu odwoławczego jest ustalenie od kogo pochodzi odwołanie oraz czy składający odwołanie ma przymiot strony, w rozumieniu art. 127 § 1 w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu uchybienia organu odwoławczego w tym zakresie doprowadziły do naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja zapadła, w ocenie Sądu, bez dostatecznego wyjaśnienia, czy odwołanie złożyły strony prowadzonego postępowania, a zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej - art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego – organach administracji spoczywa obowiązek ustalenia w toku postępowania, kto ma przymiot strony tego postępowania. W niniejszej sprawie odwołanie zostało złożone od decyzji organu pierwszej instancji, wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Wniosły je, działające przez pełnomocnika, właścicielki sąsiedniej nieruchomości. Należy podkreślić, że w wymienionym powyżej art. 66 w związku z art. 61 Prawa budowlanego określono krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego. Są nimi właściciel oraz zarządca nieruchomości. W postępowaniu administracyjnym dotyczącym obiektu budowlanego powinien zawsze brać udział właściciel nieruchomości legitymujący się interesem prawnym w rozumieniu wymienionego powyżej art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego, na tle wymienionego powyżej art. 66 prawa budowlanego przyjęto pogląd., iż w sytuacji gdy osoba trzecia składa zawiadomienie informujące o złym stanie technicznym budynku. Organ ma obowiązek wszcząć postępowanie z urzędu. W konsekwencji przyjąć trzeba, iż stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 66 Prawa budowlanego jest wyłącznie właściciel nieruchomości i jej zarządca. Inny podmiot zainteresowany funkcjonowaniem obiektu posiada wyłącznie interes faktyczny, co oznacza, iż w takim stanie faktycznym właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 cytowanej ustawy (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2007 r. sygn.. akt II OSK 999/06, Lex nr 366267, czy wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 lipca 2009 r., sygn.. akt II SA/Wr 173/09, Lex 553284, czy w Lublinie z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 487/10, Lex 753853). W ocenie składu orzekającego powyższa teza może doznawać ograniczeń w konkretnych, indywidualnych sprawach, w sytuacjach gdy postępowanie w sprawie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości konkretnego obiektu budowlanego i wynikających stąd obowiązków właściciela obiektu dotyczy interesu prawnego innych osób. Nie można bowiem zawsze z góry wykluczyć takich okoliczności sprawy, w których zakres i charakter nałożonych obowiązków w kwestii usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości będzie dotyczył interesu prawnego innych osób, zwłaszcza osób mających tytuł prawny do nieruchomości sąsiednich. Z tego względu w każdej konkretnej sprawie niezbędne i konieczne jest dokładne ustalenie kręgu podmiotów uczestniczących w sprawie na prawach strony postępowania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy, uznać trzeba, że organy nie przeprowadziły w tym zakresie postępowania z wystarczającą wnikliwością, czym naruszyły art 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, który nakazuje organom administracji publicznej w toku postępowania podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, czy art. 77 tego Kodeksu, w myśl którego organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero na podstawie całości zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego organ może rozstrzygnąć, czy nałożony na zobowiązanego A. S. zakres i charakter obowiązków mający prowadzić do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości będzie dotyczył interesu prawnego współwłaścicieli sąsiedniej działki. Niezbędne w tym zakresie jest dokładne zbadanie sprawy ewentualnego wpływu nakazanego sposobu odprowadzania wód opadowych z połaci dachowej na uprawnienia właścicieli działki sąsiedniej, zwłaszcza w aspekcie zgłaszanego zamakania ściany i piwnic ich budynku, położonego w bezpośrednim sąsiedztwie budynku A. S. Już w odwołaniu skarżące podniosły, iż w sytuacji gdy w ulicy [...] zlokalizowana jest kanalizacja deszczowa, to organ powinien nakazać wykonanie przyłączenia do tej kanalizacji, a nie zezwalać na wyprowadzanie wody na teren działki, bezpośrednio przylegającej do ich posesji. Nałożenie na A. S. obowiązku odprowadzania wód opadowych z połaci i dachowej na teren działki, może bowiem wpływać na stan nieruchomości sąsiedniej, przy czym w tym postępowaniu organ pierwszej instancji nie ustalił tego w sposób obiektywny, a organ odwoławczy nie rozpatrując sprawy merytorycznie w ogóle tym się nie zajął. W ocenie Sądu brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we wskazanym wyżej kierunku doprowadziło do wydania w sprawie rozstrzygnięcia, które w tych okolicznościach wydane zostało przynajmniej przedwcześnie, bez dokładnego i jednoznacznego wszystkich aspektów sprawy. W ponownym postępowaniu organ w pierwszej kolejności powinien mieć na uwadze ustalenie w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, czy nakazany zobowiązanemu sposób odprowadzania wód opadowych z dachu budynku na teren jego działki będzie miał wpływ na działkę sąsiednią, a tym samym przez to ustali, czy faktycznie współwłaścicielki sąsiedniej działki będą miały interes prawny w kwestionowaniu wydanego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 ( 1 pkt. 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. O kosztach Sąd nie orzekał wobec braku w tym zakresie stosownego wniosku. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze powyżej poczynione uwagi, przeprowadzi wymagane w tym zakresie postępowanie wyjaśniające i po właściwym uzupełnieniu podejmie stosowne rozstrzygniecie.