V SA/Wa 2070/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant starszy specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji; I. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2011 r. II. Uchyla decyzję Kierownika Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]. III. Zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz J.M. kwotę 200 /dwustu/ zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1) Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – stosownie do treści art. 5 ust 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) oraz § 6 ust 6 i § 16 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych, objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 ze zm.) – przyznał J.M. płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w kwocie 5.179,00 zł, w tym środki unijne 4.142,84 zł, środki krajowe 1036,40 zł. Na podstawie art. 107 § 4 k.p.a. odstąpiono od uzasadnienia. 2) Następnie ten sam Organ przywołując się na te same przepisy odmówił J. M. przyznania płatności do gospodarstwa niskotowarowego (decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r.). Ów akt administracyjny został jednak uchylony przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia (decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r.). W efekcie Organ wskazany w punkcie 1) uzasadnienia – stosownie do treści art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. i powołanych in principio przepisów – uchylił swoją decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. i odmówił J.M. płatności dla gospodarstwa rolnego (decyzja z dnia [...] marca 2009 r.) 3) W kwestii złożonego przez J.M. wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w E. decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. odmówił wszczęcia postępowania w tej kwestii. Za podstawę rozstrzygnięcia wskazano treść art. 157 § 3 w zw. art. 157 § 2 i 158 § 1 k.p.a. Następnie akt ten został uchylony decyzją Prezesa ARiMR z dnia [...] kwietnia 2011 r. i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. 4) Mając na względzie powyższe Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w E. w dniu [...] maja 2011 r. decyzją opartą o treść art. 157 § 3 w zw. z art. 157 § 2 i 158 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2009 r. wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. Powyższy akt administracyjny został utrzymany w mocy decyzją Prezesa ARiMR z dnia [...] lipca 2011 r. W uzasadnieniu wskazano, że za podstawę przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych stanowił § 3 ust 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielenia pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, zwanego dalej rozporządzeniem w myśl którego płatność dla gospodarstwa niskotowarowego udziela się producentowi rolnemu, który w dniu złożenia wniosku prowadzi działalność rolniczą (...) w gospodarstwie rolnym: a) stanowiącym przedmiot odrębnej własności producenta rolnego albo jego małżonka albo przedmiot ich współwłasności oraz, b) będącym gospodarstwem niskotowarowym o wielkości ekonomicznej co najmniej 2 EJW (ESU) i nie więcej niż 4 EJW (ESU) w rozumieniu decyzji 85/377/EWG z dnia 7 czerwca 1985 r. ustanawiającej wspólnotową typologię gospodarstw rolnych (Dz. Urz. WE L 220 z 17 sierpnia 1985 r. z późn. zm.). Wskazano, iż wydając w dniu [...] marca 2009 roku decyzję nr [...] o uchyleniu decyzji dotychczasowej, przyznającej Stronie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego i odmawiającej przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. prawidłowo zastosował § 3 ust 1 pkt 3 lit. 1 rozporządzenia. Postanowieniem z dnia 24 marca 2009 r. sygn. akt U 6/07 Trybunał Konstytucyjny nie orzekł bowiem o niekonstytucyjności w/w przepisu rozporządzenia a umorzył postępowanie ze względu na utratę mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu. Paragraf 3 ust 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia jest obecnie i był w dniu wydawania decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, której stwierdzenia nieważności żąda Strona, przepisem obowiązującym, nie usuniętym z podstaw prawnych obowiązujących przy przyznawaniu pomocy w ramach działania "Wspieranie gospodarstw niskotowarowych". Jeżeli zatem strona nie posiadała gospodarstwa rolnego, stanowiącego przedmiot odrębnej własności producenta rolnego albo jego małżonka albo przedmiot ich współwłasności nie sposób kategorycznie stwierdzić rażącego naruszenia prawa, nie sposób kategorycznie stwierdzić jakiegokolwiek naruszenia w/w przepisu rozporządzenia WGN przez Kierownika Powiatowego ARiMR w L. w decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2009 roku o uchyleniu decyzji dotychczasowej i odmowie przyznania Stronie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. W skardze J.M. wniosła o uchylenie w całości decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] lipca 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji. Nadto postulowała stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2009 r., wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. Ten ostatni akt administracyjny uchylił decyzję tego organu wydaną w dniu [...] listopada 2005 r. o przyznaniu do gospodarstwa niskotowarowego. Zażądała także zwrotu kosztów postępowania sądowego. W motywach odpowiedzi na skargę podano okoliczności przemawiające za jej oddaleniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne – podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy – zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności, publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych, terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sady administracyjne a załatwieniem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje – w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych – kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem – co do zasady – zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście – stosowanie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. – należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a., lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy – w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm – rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. IV. Zgodnie z treścią art. 178 ust 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sędziowie w sprawozdaniu wymiaru sprawiedliwości są związani tylko Konstytucją oraz ustawami. Oznacza to, że sąd nie jest związany sprzecznymi z ustawą przepisami podustawowymi, które może zakwestionować. Z powyższego wynika, że sąd ma obowiązek ocenić, czy przepis rozporządzenia będący materialnoprawną przesłanką wydanej decyzji, jest zgodny z ustawą oraz Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że § 3 ust 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. jest niezgodny z ustawą z dnia 29 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z SGEFOiGR oraz z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim pozbawia producenta rolnego będącego współwłaścicielem gospodarstwa rolnego wraz z małoletnim dzieckiem prawa do uzyskania przedmiotowych płatności, a zatem Sąd odmówił zastosowania wspomnianego przepisu rozporządzenia w rozpoznawanej sprawie. Artykuł 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, zaś zgodnie z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wszyscy są równi wobec prawa, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. W ocenie Sądu zakwestionowane przepisy rozporządzenia naruszają wspomniane przepisy ustawy zasadniczej przez zróżnicowanie podmiotów, prowadząc do gorszej sytuacji prawnej wdowy wychowującej małoletnie dzieci od sytuacji małżonków. Na gruncie wspomnianych zasad konstytucyjnych nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której małżonkowi nie przysługuje uprawnienie do pomocy finansowej tylko z tego powodu, że odziedziczył po zmarłym współmałżonku część gospodarstwa rolnego wraz z małoletnimi dziećmi. Sąd stwierdza, że odmowa zastosowania przepisu rozporządzenia powoduje, iż zastosowanie znajdą przepisy ustawy, na mocy której akt wykonawczy został wydany. W ocenie Sądu ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w odmienny sposób uregulowała kwestię podmiotów uprawnionych do dopłat z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnych, bowiem w art. 1a tej ustawy wskazano, iż pomoc udzielana jest na wniosek producenta rolnego, w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności lub grupy producentów (...). Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10 poz. 76 ze zm.) producentem rolnym jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, będąca posiadaczem gospodarstwa rolnego lub posiadaczem zwierzęcia. Z powyższego wynika, że ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, poprzez odesłanie do ustawy o krajowych systemie ewidencji producentów, określa że podmiotem uprawnionym do ubiegania się o pomoc jest producent rolny, którym może być również współposiadacz gospodarstwa rolnego. Oznacza to, zdaniem Sądu, że skoro w rozpoznawanej sprawie skarżąca była współposiadaczem gospodarstwa rolnego na dzień składania wniosku, to przysługiwało jej uprawnienie do domagania się pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych. V. Powyższe stanowisko znajduje oparcie w treści wyroku NSA z dnia 22 lipca 2009 r. II GSK 325/09, w którym przyjęto, że § 3 ust 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków (...) narusza treść art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim pozbawia producenta rolnego będącego współwłaścicielem gospodarstwa rolnego wraz z małoletnim dzieckiem możliwości uzyskania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych (Lex nr 552759). VI. W efekcie należało – stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 200 p.p.s.a. – orzec jak w sentencji wyroku. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 135 p.p.s.a. (pkt II wyroku) powoduje, iż w obrocie prawnym pozostanie jedynie prawidłowa decyzja z dnia [...] listopada 2005 r. o przyznaniu J.M. płatności do gospodarstwa niskotowarowego. Zwrócić także należy uwagę, że nie jest przeszkodą dla przyznania płatności fakt, iż J.M. postanowieniem Sądu Rejonowego w L. dziedziczyła gospodarstwo rolne wraz z dziećmi, to orzeczenie ma charakter deklatoryjny.