II SA/Bk 782/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki kładki na rzece 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...].09.2011 r. o nr [...] uchylił w części dotyczącej podmiotu, decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...].07.2011 r. nakazującej Marszałkowi Województwa P. rozbiórkę kładki dla pieszych na rzece B. wybudowanej bez pozwolenia na budowę pomiędzy działkami nr [...] i [...] w B. oraz nakazał rozbiórkę tej kładki Wojewódzkiemu Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (w skrócie: PINB) ustalił, że została samowolnie wykonana kładka dla pieszych biegnąca przez rzekę B., łącząca działki należące do Gminy B. o nr [...] i [...]. Nie ujawniono inwestora tej kładki. Decyzją z dnia [...].07.2010 r. PINB nakazał Gminie B. – jako właścicielowi działek o nr [...] i [...] rozbiórkę tejże działki. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (w skrócie: [...]WINB) w dniu [...].08.2010 r. zmienił decyzję organu I instancji w ten sposób, że rozbiórkę spornej kładki nakazał Miastu B. Organ ustalił, że kładka dla pieszych znajduje się na działce o nr 1 stanowiącej własność Skarbu Państwa i pozostającej we władaniu Marszałka Województwa P. Z kolei Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. (w skrócie WZMUW) działający z upoważnienia Marszałka zawarł porozumienie z Miastem B. dnia [...].07.2009 r., na mocy którego Prezydent B. zobowiązał się do utrzymania w należytym stanie koryta rzeki B., przepływającej przez Miasto B. Stąd też [...]WINB uznał, że Miasto B. będzie zobowiązane do rozbiórki kładki. Wskutek skargi wywiedzionej do WSA w Białymstoku Sąd wyrokiem z dnia 30.11.2010 r. (IISA/Bk 633/10) uchylił decyzję [...]WINB z dnia [...].08.2010 r. oraz decyzję PINB z dnia [...].07.2010 r. prezentując następujące stanowisko: skierowanie decyzji do Miasta B. zamiast do Gminy B. było błędne, lecz nie skutkujące nieważnością postępowania. Wątpliwości budziło natomiast prawidłowe określenie podmiotu zobowiązanego do dokonania rozbiórki samowolnie wykonanej kładki dla pieszych. W ocenie Sądu, zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego zobowiązanym do rozbiórki kładki powinien być właściciel gruntu, na którym kładkę posadowiono. Sąd w sprawie IISA/Bk 33/10 przesądził, iż kładka ta została posadowiona na gruncie oznaczonym jako działka nr 1 mieszcząca się w granicach linii brzegu rzeki B., co oznacza, że jej właścicielem jako budowli związanej z gruntem pokrytym wodami powierzchniowymi płynącymi jest Skarb Państwa, którego uprawnienia właścicielskie względem tego rodzaju wód publicznych wykonuje Marszałek Województwa z mocy ustawy Prawo wodne z dnia 18.07.2001 r. – art. 10, 11, 14 (Dz. U. z 2005 r. nr 239, poz. 2019), Dalej Sąd stwierdził, że porozumienie z dnia [...].07.2009 r. zawarte między WZMiUW a Gminą B. nie przekazywało Gminie obowiązku utrzymania usytuowanych w pasie rzeki obiektów budowlanych niezwiązanych z regulacją swobodnego spływu wód (kładka nie jest budowlą służącą regulacji spływu wód, a służy przemieszczaniu się pieszych przez rzekę). Gmina B. nie miała obowiązku likwidacji spornej kładki, a skoro nie był znany inwestor, to na właścicielu terenu inwestycji, zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego spoczywa obowiązek rozbiórki obiektu. Sąd nakazał organom przeprowadzenie ponownego postępowania administracyjnego z ustaleniem podmiotu zobowiązanego do rozbiórki kładki tj. Marszałka Województwa bądź samorządowej jednostki organizacyjnej – Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych (WZMiUW). W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego PINB decyzją z dnia [...].07.2011 r. nakazał na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane Marszałkowi Województwa P. rozbiórkę kładki dla pieszych przez rzekę B. na wysokości działek o nr [...] i [...] w B., wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zdaniem PINB podmiotem zobowiązanym do rozbiórki okazał się Marszałek Województwa P., ponieważ rzeka B. jako własność Skarbu Państwa przeszła w trwały zarząd tegoż Marszałka decyzją [...]z dnia [...].12.2010 r., zaś WZiMW wykonuje uprawnienia w imieniu Marszałka. W/w decyzja została doręczona Marszałkowi Województwa P. w dniu [...].07.2011 r. Odwołanie od powyższej decyzji do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. zostało wniesione w dniu [...].08.2011 r. przez WZMiUW. Zdaniem odwołującego się ani Marszałek Województwa P., ani jednostka organizacyjna Marszałka tj. WZMiUW nie jest inwestorem, właścicielem ani zarządcą kładki wybudowanej samowolnie na rzece B. Kładka jest obiektem inżynierskim stanowiącym część składową drogi lub samodzielnego ciągu pieszo-rowerowego, należącego do tzw. dróg wewnętrznych, czyli stanowi własność Gminy B. Prezydent Miasta B. został zobowiązany na mocy porozumienia do lustracji rzeki w celu określenia rodzaju robót do wykonania. Kładka powstała ze środków społecznych i inicjatywy działkowców, służy interesom społeczności lokalnej i prawdopodobnie fakt budowy zgłoszono Prezydentowi Miasta B. W ocenie WZMiUW decyzja została skierowana do niewłaściwego podmiotu i powinna być uchylona. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...].09.2011 r. zmienił decyzję pierwszoinstancyjną o tyle, że rozbiórkę spornej kładki nakazał WZMiUW (zamiast Marszałkowi Województwa P.). Organ II instancji stwierdził, że PINB błędnie określił Marszałka Województwa P. jako podmiot zobowiązany do rozbiórki i tym samym postąpił niezgodnie z wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 30.11.2010 r. sygn. akt IISA/Bk 633/10, w którym organy nadzoru budowlanego zostały zobowiązane do ustalenia, czy do gospodarowania gruntami pokrytymi wodami publicznymi płynącymi nie została powołana przez województwo odrębna jednostka organizacyjna. Taka jednostką jest WZMiUW, zaś organ I instancji skierował decyzję do Marszałka Województwa P. Inspektor Wojewódzki uznał, że chociaż WZMiUW nie był strona postępowania w I instancji, to otrzymał wszystkie pisma od Marszałka Województwa i złożył odwołanie. Miał też możliwość zapoznania się z aktami sprawy w postępowaniu odwoławczym, więc sprawa nie wymagała uchylenia i ponownego przeprowadzenia postępowania w I instancji. W skardze skierowanej do WSA w Białymstoku WZMiUW zarzucił decyzji: 1) naruszenie art. 52 ustawy Prawo budowlane poprzez skierowanie obowiązku rozbiórki do reprezentanta właściciela nieruchomości, na której położono samowolnie kładkę w sytuacji, gdy nieruchomość ta pozostaje w zarządzie Gminy B. z mocy porozumienia; 2) naruszenie art. 28 kpa w związku z art. 32 kpa poprzez skierowanie decyzji do WZMiUW, który jest tylko reprezentantem podmiotu będącego strona postępowania tj. Marszałka Województwa P., co jest równoznaczne ze skierowaniem decyzji do pełnomocnika; 3) naruszenie art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności powstania samowoli budowlanej podczas, gdy materiał dowodowy wskazuje, iż kładka powstała z inicjatywy i środków działkowców. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji bądź organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi WZMiUW zaznaczył, że bezspornym w sprawie jest okoliczność, że kładka znajduje się na terenie cieku wodnego - rzeki B., stanowiącej własność Skarbu Państwa, którego uprawnienia właścicielskie względem powierzchniowych wód płynących wykonuje Marszałek Województwa P. z mocy ustawy Prawo wodne. WZMiUW, jako jednostka organizacyjna wykonuje zadania na rzecz i w imieniu Marszałka. Prawo własności nie przysługuje zatem skarżącemu. Zdaniem WZMiUW Gmina B., jako zarządca rzeki z mocy porozumienia, jest zobowiązana do dbałości o stan techniczny koryta rzeki B. w granicach rzeki B. w granicach linii brzegowej, a oparcie kładki na brzegach rzeki może naruszać swobodny przepływ wód i naruszać linię brzegową. Skarżący uważa, że naruszeniem stanu technicznego rzeki jest samowolne położenie kładki i jej rozbiórka obciąża Gminę B. Nadto wskazano, że kładka dla pieszych jest obiektem inżynierskim, stanowiącym część składową drogi wewnętrznej (ciągu pieszo-rowerowego), a zarząd takimi drogami należy do Gminy B. nawet wtedy, gdy brak jest geodezyjnego wydzielenia tej drogi wewnętrznej (powołano art. 217 ust. 7 Prawa wodnego). Skarżący zwrócił uwagę, że kładka jest użytkowana przez okolicznych mieszkańców jako dojście do ogrodów działkowych "S. A." oraz "J", a także przez osoby korzystające z obiektów sportowych stanowiących własność Miasta (MOSP J.). Podczas rozmów z osobami korzystającymi z kładki ustalono, że powstała ona ze środków i inicjatywy działkowców. Prawne usankcjonowanie należy do Gminy B. w celu zaspokojenia lokalnych potrzeb mieszkańców miasta. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona jedynie w części dotyczącej niewłaściwie określonego przez organ II instancji podmiotu zobowiązanego do rozbiórki spornej kładki dla pieszych przez rzekę B. Przede wszystkim Sąd zwraca uwagę, iż sprawa nielegalnie pobudowanej kładki po raz drugi trafiła na wokandę sądową (w sprawie o sygn. IISA/Bk 633/10 WSA uchylił decyzje obu instancji). Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "ppsa" "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia". W uzasadnieniu wyroku z dnia 30.11.2010 r. w sprawie o sygn. IISA/Bk 633/10 WSA w Białymstoku wyraził zdecydowane stanowisko, co do tego, że: - wybudowanie kładki dla pieszych było samowolą budowlaną, bowiem art. 29 Prawa budowlanego nie wyłączył tego typu obiektu spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, - nie jest znany sprawca samowoli budowlanej (inwestor), a zatem z mocy art. 52 Prawa budowlanego podmiotem zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej zobowiązany powinien być właściciel lub zarządca obiektu budowlanego; - kładka została położona na terenie działki o nr gedezyjnym 1, tj. cieku wodnego – rzeki Białej, stanowiącej własność skarbu Państwa, którego uprawnienia właścicielskie wykonuje Marszałek Województwa P.; - porozumienie zawarte przez Gminę B. a WZMiUW z dnia [...].07.2009r. nie przenosi na Gminę zarządu obiektami budowlanymi niezaliczonymi do obiektów regulujących spływ wód. Kładka dla pieszych nie jest budowlą wzniesioną w celu regulacji spływu wód, a budowla służącą przemieszczaniu się pieszych przez rzekę; - nie ma podstaw do przypisania gminie B. obowiązku likwidacji spornej samowoli budowlanej, bo nie jest właścicielem terenu inwestycji, ani nie objęła w zarząd tego typu obiektu w myśl porozumienia zawartego [...].07.2009 r. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Sąd nakazał organom budowlanym ustalenie podmiotu gospodarującego gruntem – działką nr 1 – w celu określenia zobowiązanego do rozbiórki kładki: Marszałka Województwa P. bądź Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych. Z powyższych wytycznych jasno wynika, że ponowne rozpatrzenie sprawy miało się ograniczyć do wytypowania właściwego podmiotu, który będzie zobligowany do czynności rozbiórkowych, bowiem pozostałe kwestie zostały "przesądzone". Odnosząc się do zarzutu skargi Sąd nie podziela zarzutu naruszenia art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie okoliczności powstania samowoli budowlanej, bo okoliczność ta została wyjaśniona podczas prowadzonego po raz pierwszy postępowania administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że Gmina B. nie była inwestorem kładki, jak też nie przyznaje się do tego Polski Związek Działkowców Zarząd Okręgowy w B. (notatka urzędowa z [...].08.2011 r.). Luźne wypowiedzi przypadkowych przechodniów twierdzących, że kładka powstała ze środków i z inicjatywy działkowców, nie dają podstaw do ustalenia inwestora samowoli budowlanej, który nadal pozostaje podmiotem nieznanym (tak jak określił to Sąd w sprawie IISA/Bk 633/10). Na tym etapie postępowania Sąd nie będzie rozstrzygał, dlaczego Prezydent Miasta B. nie zapewnił społeczności lokalnej legalnego wybudowania kładki przez rzekę B., bo ta okoliczność nie należy do meritum sprawy. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie jest tez uprawniony do czynienia innych ustaleń niż uczynił to Sąd w sprawie IISA/Bk 633/10, zmierzających do obciążenia Gminy B. za zaistniałą samowolę budowlaną. Szeroka polemika Skarżącego z prawomocnym wyrokiem Sądu, wydanym w sprawie IISA/Bk 633/10 jest niedopuszczalna (!). Zwracając raz jeszcze uwagę na przepis art. 153 ppsa Sąd stwierdza, że odpowiedzialność Gminy B. za likwidację samowoli wybudowanej kładki została wykluczona wyrokiem w sprawie IISA/Bk 633/10. Natomiast zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące skierowania przez PWINB obowiązku rozbiórki do niewłaściwego podmiotu. Zgodnie z art. 17a ustawy z dnia 8.08.1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz. U. nr 106, poz. 493 ze zm.) organy administracji publicznej, uprawnione na podstawie odrębnych przepisów do reprezentowania Skarbu Państwa, reprezentują Skarb Państwa zgodnie z ich właściwością i w zakresie określonym w przepisach odrębnych. Organem administracji publicznej jest niewątpliwie marszałek województwa, do kategorii przepisów odrębnych należy zaś zaliczyć art. 11 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. nr 239, poz. 2019). Art. 11 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego stanowi o tym, że prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa wykonuje marszałek województwa, jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Rzeka B. określana w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17.12.2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz. U. z 2003r. nr 16, poz. 149, załącznik nr 2, województwo podlaskie, l.p. 7) jest publiczną woda płynącą Skarbu Państwa, która z dniem 30 lipca 2005r. przeszła w trwały zarząd Marszałka Województwa P. (decyzja z dnia [...].12.2010 r. Prezydenta Miasta B. działającego jako starosta, realizującego zadania z zakresu administracji rządowej). Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. jest wojewódzką samorządową jednostką organizacyjną Marszałka Województwa P., realizującą zadania własne samorządu województwa oraz zadania z zakresu administracji rządowej. Z § 4 statutu WZMiUW wynika, że do zadań tej jednostki należy: "1) wykonywanie praw i obowiązków właścicielskich w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa przekazanych do kompetencji Marszałka". Z analizy w/w przepisów należy wywieść, że uprawnienia właścicielskie wobec rzeki B. wykonuje Marszałek Województwa P. WZMiUW jest wyłącznie jednostką organizacyjną działającą z upoważnienia Marszałka i na jego rzecz. Zatem rację ma Skarżący, że decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...].09.2011 r. została obarczona wadą prawną poprzez zaadresowanie decyzji do jednostki organizacyjnej, która jest niejako "pełnomocnikiem" Marszałka Województwa P., nie ma zaś uprawnień właścicielskich . W zaskarżonej decyzji rażąco naruszono przepis art. 28 kpa i art. 52 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1263 ze zm.). Sąd zauważa, że PINB prawidłowo prowadził postępowanie z udziałem Marszałka Województwa P., doręczając mu decyzję z dnia [...].07.2011 r. (odebraną dnia 28.07.2011 r.). Rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji, zanim przejdzie do jej powtórnego rozpatrzenia oraz do ustosunkowania się do zarzutów odwołania, winien poddać odwołanie badaniu w tzw. fazie wstępnej z art. 134 kpa, tj. stwierdzić, czy jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w ustawowym terminie. Poza meritum niniejszej sprawy Sąd wyraża zdziwienie, że w imię zaspokojenia interesu publicznego zarówno Gmina B., jak i Marszałek Województwa P. nie potrafiły nawiązać porozumienia w celu ugodowego załatwienia sporu, doprowadzając do wielomiesięcznych postępowań administracyjnych i sądowych. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ppsa orzeczono jak w sentencji.