II SA/Sz 794/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] r. A. B., działając w trybie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia z dnia [...] r. Nr [...] ustalającej na rzecz A. i E. C. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego z wbudowanym garażem i przyłączami na działkach nr [...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji. Rozpoznając wniosek A. B. o ponowne rozpoznanie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję własną z dnia [...] r. Skargę na powyższą ostateczną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył A. B. Wyrokiem z dnia [...] r. wydanym w sprawie o sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. Kwestionując powyższe orzeczenie A. i E. C. złożyli skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] r. w sprawie o sygn. akt [...] oddalił złożony środek zaskarżenia. Ponownie rozpoznając sprawę, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu, decyzją z dnia [...] r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 59 i 64 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium podało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając wyrokiem z dnia [...] r. sygn. akt [...] uprzednio wydaną decyzję organu z dnia [...] r. zarzucił brak precyzyjnego wyjaśnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tzn. kwestii dostępu do drogi publicznej terenu planowanej inwestycji. Kolegium rozpatrując ponownie sprawę związane tym wyrokiem i wykonując wskazania Sądu, co do dalszego toku postępowania przeprowadziło dowód z wyjaśnień inwestorów w kwestii dostępu do drogi publicznej na dzień wydania decyzji, a także przeanalizowało ponownie akta, w szczególności poprzedzającą sporządzenie projektu decyzji, analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu objętego wnioskiem, w części opisowej i graficznej w postaci mapy w skali [...], przestawiającą stan faktyczny terenu objętego wnioskiem, oraz terenów położonych w sąsiedztwie. Kolegium wskazało, że inwestorzy A. i E. C. wyjaśnili, że wraz wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy złożyli pisemne oświadczenie o istniejącym dostępie do ulicy [...] (droga gminna, działka nr [...]) przez działkę nr [...], będącą ich własnością oraz dalej przez działkę nr [...] będącą we władaniu Spółki A., z którą zawarli pisemną umowę i na tej podstawie mogli przechodzić i przejeżdżać przez teren ośrodka wczasowego [...] (działka [...]) będącego własnością Spółki. Ponadto inwestorzy przedłożyli kserokopię mapy w skali [...], złożonej wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a także oryginał pisemnej umowy z dnia [...] r. zawartej między nimi, a Spółką A. zezwalającej inwestorom na przechodzenie i przejeżdżanie przez teren ośrodka wczasowego [...] (działki nr [...] i nr [...]). W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Kolegium stwierdziło, że do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dołączono oświadczenie inwestorów z dnia [...] r. o dostępie do ul. [...] poprzez działkę nr [...] będącą ich własnością oraz działkę nr [...], będącą we władaniu Spółki A. Ponadto po zbadaniu treści części opisowej analizy poprzedzającej sporządzenie projektu decyzji, organ ustalił, że w pkt [...] zawarte zostało stwierdzenie, iż teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną - działki nr [...] i nr [...], nie zaznaczając jednakże, że działka nr [...] graniczy bezpośrednio z działką nr [...] (ul. [...]), który to fakt potwierdza treść załącznika graficznego do analizy. Wobec powyższego zdaniem Kolegium, w dacie wydania przez Wójta Gminy na rzecz A. i E. C. decyzji o warunkach zabudowy działka objęta inwestycją posiadała dostęp do drogi publicznej, zatem brak było podstaw do wzruszenia kontrolowanej decyzji w trybie postępowania nadzwyczajnego. Ponadto Kolegium wskazało, wbrew twierdzeniom A. B., że Sąd nie orzekł, iż badana decyzja Wójta Gminy dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. Sąd jedynie podniósł brak precyzyjnego wyjaśniania przez Kolegium, czy warunek dostępu do drogi publicznej był spełniony, co oznacza, iż przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy mogła zostać wydana z rażącym naruszeniem prawa. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył A. B. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił SKO naruszenie art. 7, art. 10, art. 75, § 1, art. 75 § 2 art. 77 § 1, art. 81, art. 83 § 3 i art. 107 § 3 Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 2 pkt 14 w zw. z art. 61 ust 1 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze oparło się na mylnym rozumieniu treści art. 2 pkt 14 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] r. Sąd szeroko omówił treść art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazując, iż ustawodawca przewidział trzy możliwości dostępu do drogi publicznej umożliwiające spełnienie wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy stwierdzając, że dostęp do drogi publicznej nieruchomości uważa się za zrealizowany, jeżeli nieruchomość posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną, albo gdy ustanowiona została odpowiednia służebność gruntowa. W ocenie skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zamiast zrealizować wytyczne sądu i ustalić w oparciu o obiektywnie istniejące w sprawie dokumenty, czy działka nr [...] była drogą wewnętrzną zapewniającą dostęp działki [...] do drogi publicznej, podjęło próbę wykazania w oparciu o sporządzone post factum w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy oświadczenia, że istniały nie załączone do wniosku o wydanie tej decyzji umowy cywilnoprawne mające zapewnić nieruchomości dostęp do drogi publicznej. Oznacza to, iż uznano, że zapewnienie dostępu do drogi publicznej możliwe jest również na mocy zawartej umowy cywilnoprawnej, co wskazuje, iż nieprawidłowo odczytano treść prawa, tj. art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednak powołane przez organ II instancji dokumenty stanowią oczywisty dowód a contrario, że działki [...] i [...] nie posiadały dostępu do drogi publicznej. Zdaniem A. B. uznanie przez organ, że działki nr [...] i [...] posiadały dostęp do drogi publicznej wyłącznie na mocy zawartej umowy cywilnoprawnej z dnia [...] r. narusza art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który przewiduje zamknięty katalog sposobów zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] r. sygn. akt [...] uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ wbrew spoczywającej na nim powinności, nie rozstrzygnął należycie kwestii dostępu nieruchomości do drogi publicznej w chwili wydania decyzji o warunkach zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez A. i E. C. orzeczeniem z dnia [...] r. sygn. akt [...] uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r. i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał uzasadniając swoje stanowisko, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja tego organu z dnia [...] r. wydane zostały w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego jakim jest tryb stwierdzenia nieważności. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. postępowanie przed sądem I instancji obejmuje samodzielne badanie przez ten sąd zgodności z prawem decyzji podjętej w granicach danej sprawy, niezależnie od zarzutów i wniosków stron oraz powołanej podstawy prawnej. Granice sprawy rozpoznawanej przez sąd I instancji wyznacza przedmiot kontrolowanej przez sąd decyzji. W sprawie objętej skargą kasacyjną przedmiotem rozpoznania Sądu była decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy terenu. Zadaniem Sądu w tym postępowaniu była zatem analiza decyzji organów orzekających w postępowaniu nieważnościowym pod kątem rozstrzygnięć z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, skoro organy oceniały, czy w postępowaniu zwykłym doszło do rażącego naruszenia prawa. W takim przypadku ocena postępowania, wykładni i zastosowania przez organy przepisów prawa materialnego mogła być analizowana wyłącznie w kontekście przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, czyli przesłanki rażącego naruszenia prawa. Sąd drugiej instancji zwrócił uwagę, że obowiązkiem Sądu I instancji było zbadanie, czy zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r. ustalającej warunki zabudowy, czy organ prawidłowo sprawdził i ocenił, że decyzja ta nie narusza prawa w sposób rażący. Tymczasem Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając, że wydana została bez merytorycznej oceny decyzji o warunkach zabudowy. NSA wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym i odrębnym od zwykłego postępowaniem administracyjnym. Podlega co prawda takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe ale odmienny jest przedmiot obu postępowań. Podkreślając, że w postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga sprawę merytorycznie, zaś w postępowaniu nadzorczym, przedmiotem sprawy jest jedynie ustalenie, czy decyzja wydana w zwykłym trybie jest obarczona wadami, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Przedmiotem oceny Sądu I instancji stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. powinna być zatem ocena czy zasadnie organy administracji rozpoznające sprawę uznały, iż kontrolowana przez nie decyzja nie zawierała cech określonych w art. 156 § 1 kpa, w szczególności że nie została dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Sąd I instancji błędnie wskazał, że ocena ta winna dotyczyć spełnienia przez inwestora przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. oceny czy nieruchomość inwestorów miała dostęp do drogi publicznej. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji jasno wynika, że A. i E. C. nie posiadali dostępu do drogi publicznej zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiadała natomiast dostęp do drogi publicznej na podstawie umowy cywilnoprawnej. Ta kwestia powinna być przedmiotem oceny Sądu I instancji pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 kpa, w szczególności rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dalszej części uzasadnienia orzeczenia wskazano, że Sąd powinien dokonać tej oceny mając na względzie stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie z którym o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia przepisu, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Ponadto NSA zarzucił kontrolowanemu orzeczeniu naruszenie art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na pominięciu w całości oceny trzeciej z niezbędnych przesłanek dających podstawę do uznania, że kontrolowana decyzja zapadła z rażącym naruszeniem prawa, czyli ocenę skutków społeczno – gospodarczych jakie wywarła kontrolowana decyzja oraz wskazania w jakim zakresie skutki te są nie do pogodzenia z zasadą państwa praworządnego. Zdaniem NSA tylko bowiem ocena, iż skutki społeczno – gospodarcze naruszenia prawa są nie do pogodzenia z zasadą państwa praworządnego dawałaby Sądowi, wobec oczywistości naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do uchylenia zaskarżonych decyzji administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne uznał pozostałe zarzuty skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powyższy przepis znajduje zastosowanie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. W tej sytuacji ponownie orzekając w niniejszej sprawie należy mieć na względzie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r. sygn. akt [...] uchylający wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r. sygn. akt [...] i przekazujący sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że zwrot "związany wykładnią prawa" obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe (por. B. Gruszczyński i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w. 2011, s. 190). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1117/05, publ. LEX nr 238489). Ponownie rozpoznając sprawę Sąd miał na względzie, że dotyczy ona rozstrzygnięć wydanych w trybie postępowania nadzwyczajnego i przedmiotem kontroli jest prawidłowość ustaleń organu co do istnienia przewidzianych w prawie przyczyn nieważności wydanej w zwykłym trybie decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu należy podzielić stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071) zwanej dalej "K.p.a.", zatem może ono mieć miejsce tylko wówczas, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. W tej sytuacji wykładnia przesłanek nieważności winna mieć charakter ścieśniający. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 K.p.a. Zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwe stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej, zatem organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. Przedmiot kontroli w niniejszym postępowaniu stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. Wójta Gminy ustalającej na rzecz A. i E. C. warunki zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok WSA z dnia [...] r. i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania stwierdził, że skoro organy oceniały, czy w postępowaniu zwykłym doszło do rażącego naruszenia prawa zadaniem Sądu w tym postępowaniu była analiza decyzji organów rozstrzygających w trybie postępowania nadzwyczajnego pod kątem zgodności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została m.in. z rażącym naruszeniem prawa. Innymi słowy kontrola Sądu dotyczyła zastosowania oraz wykładni przepisów prawa materialnego, wyłącznie w kontekście powołanego przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W związku z tym, że przedmiotem rozstrzygania organów było rażące naruszenie prawa w postępowaniu zwykłym należy wskazać, że w literaturze i orzecznictwie na tle wykładni terminu "rażące naruszenie prawa" ścierają się dwa stanowiska (por. M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego, LEX nr 48/2011). Stosownie do pierwszego z nich rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia, rażące to więc oczywiste, wyraźne, bezsporne (por. B. Adamiak, J. Jendrośka, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, PiP 1986, z. 1, s.69 i n.). Stosownie do poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, BS 1997, nr 2, poz. 26 o rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Zgodnie z drugim stanowiskiem przy pojęciu "rażącego naruszenia prawa" należy brać pod uwagę jego skutki. O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem "rażącym" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decyduje ocena skutków społeczno- gospodarczych, jakie ono za sobą pociąga. Za "rażące" uznać należy takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Nie ma natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r. [...]). Obecnie w literaturze i orzecznictwie zaczyna dominować stanowisko kompromisowe (por. W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne, 2009, s. 193), wyrażone również w wyroku NSA z dnia [...] r., zgodnie z którym o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na niebudzącej wątpliwości sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa, zaś skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Przechodząc od powyższych rozważań na grunt przedmiotowej sprawy należy wskazać, że analiza zastosowania przepisów prawa materialnego w kontekście przesłanki rażącego naruszenia przepisów prawa nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r., zatem stanowisko wyrażone w tym zakresie przez Kolegium należy uznać za trafne. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest prawidłowość zastosowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717) zwanej dalej "ustawą" w tym dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Należy wyjaśnić, że jedną z przesłanek wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla nieruchomości położonej na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stanowi ustalenie, czy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. W myśl art. 2 pkt 14 ustawy "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) drogi przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Kwestia formy spełnienia obowiązku zapewnienia dostępu do drogi publicznej – jako informacji dotyczącej dojazdu do działki albo dokumentu świadczącego o dokonaniu czynności prawnej w tej kwestii - przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy, w przypadku dostępu niebezpośredniego, czyli poprzez drogę wewnętrzną lub służebności gruntowe stanowiła przedmiot rozważań doktryny. W literaturze przedmiotu opowiedziano się przeciwko żądaniu od inwestora udokumentowania posiadanych praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacyjne przed wydaniem przedmiotowej decyzji. Uzyskanie tych praw powinno być jednym z warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, w. 2011r., k. 513-514). Pokreślenia wymaga, że rażące uchybienie prawu ma charakter oczywisty, jasny i bezsporny, nie dopuszczający możliwości odmiennej wykładni, które powinno być rozumiane jako stwierdzenie ewidentnego błędu, a nie wybór jednej z możliwych do przyjęcia interpretacji. Oznacza to, że jeżeli w orzecznictwie wskazuje się na możliwość podjęcia na jej tle rozstrzygnięć o różnej treści, a dla każdego z takich rozstrzygnięć można znaleźć oparte na prawidłowej wykładni argumenty, zatem żadnego z takich rozstrzygnięć nie można by zakwalifikować jako "rażącego naruszenia prawa" (por. orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia [...] r. [...]). Jak wynika z analizy znajdującej się w aktach administracyjnych mapy sytuacyjno – wysokościowej w skali [...] dołączonej do wniosku inwestorów wszczynającego postępowanie zwykłe drogę publiczną stanowi droga gminna – ulica [...] oznaczona, jako działka nr [...], położona w miejscowości [...], gmina [...]. Dostęp do tej drogi z działki objętej inwestycją oznaczonej nr [...] prowadzi poprzez działkę o nr [...] stanowiącą własność inwestorów oraz działkę o nr [...] należącą do Spółki A. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych kserokopii z rejestru gruntów wynika, że działka nr [...] pozostaje we władaniu tej spółki (k. [...]). Ponadto z prezentaty Urzędu Gminy w [...] wynika, że w dacie [...] r. wpłynęło do organu pismo inwestorów z dnia [...] r. (k. [...] akt administracyjnych) zawierające oświadczenie, że działka której dotyczy projektowane przedsięwzięcie ma dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr [...] będącą ich własnością oraz poprzez działkę nr [...] należącą do Spółki, której są współudziałowcami. Z kolei w toku postępowania nadzwyczajnego inwestorzy dołączyli umowę zawartą w dniu [...] r. pomiędzy nimi oraz Spółką A. uprawniającą inwestorów do nieograniczonego przechodzenia i przejeżdżania przez teren należącej do spółki działki. W sytuacji wystąpienia w orzecznictwie oraz doktrynie różnych form spełnienia obowiązku zapewnienia dostępu do drogi publicznej złożone wraz z wnioskiem o wydanie decyzji przez A. i E. C. oświadczenie o dostępie do drogi publicznej – ulicy [...] w [...], poprzez działki nr [...] oraz [...], potwierdzone w toku postępowania nadzwyczajnego umową cywilnoprawną uprawniającą inwestorów do korzystania z działki nr [...], zdaniem Sądu nie stanowi rażącego naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy. Wskazany sposób spełnienia przez inwestorów warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy, a w konsekwencji ustalenie warunków zabudowy decyzją z dnia [...] r., w kontekście przedstawionych okoliczności faktycznych sprawy, w ocenie Sądu, nie może być uznany za naruszenie powołanych przepisów w stopniu uprawniającym do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego z mocą ex tunc. Jednocześnie na uwagę zasługuje wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r. sygn. akt [...] i w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym" decyduje ocena skutków społeczno – gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2010 r., II OSK 824/09, publ. LEX nr 597887, wyrok NSA z dnia 30 listopada 1999 r., V SA 876/99, publ. LEX nr 50137). W świetle przedstawionego stanu faktycznego sprawy kontrolowanemu w postępowaniu nadzwyczajnym rozstrzygnięciu nie można zarzucić wydania w warunkach oczywistego naruszenia prawa rozumianego, jako sprzecznego z przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, bowiem inwestorzy wskazali na niebezpośredni dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej poprzez działki nr [...] oraz [...], z których mogli korzystać. W ocenie Sądu, nie można zatem stwierdzić takich skutków, które decyzja z dnia [...] r. wywołała, jako niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności i oceny skutków społeczno-gospodarczych, tym bardziej, że skarżący jako właściciel sąsiedniej nieruchomości również ma dostęp do drogi publicznej przez w/w działki. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności należy stwierdzić, że decyzja z dnia [...] r. rażąco nie naruszała przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14, w stopniu uprawniającym do wyeliminowania jej z obrotu prawnego w trybie postępowania nadzwyczajnego, zatem za prawidłową należy uznać zaskarżoną decyzję Kolegium, utrzymującą w mocy decyzję własną, odmawiającą stwierdzenia jej nieważności. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł, stosownie do art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o oddaleniu skargi.