II SA/Kr 1630/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak NSA Anna Szkodzińska Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi S.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 16 sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zaniechania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego S.K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 1630/11 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] - w K. , decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nakazał inwestorowi robót - Zarządowi Dróg Powiatu K. , ul. [...], zaniechanie dalszych robót budowlanych przy przebudowie drogi powiatowej nr [...] relacji [...], do czasu dopełnienia obowiązku skutecznego zgłoszenia, lub uzyskania pozwolenia na budowę. Jako podstawę prawną tej decyzji podano art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. W uzasadnieniu tej decyzji napisano, że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte w związku z informacją S.K. o nieprawidłowościach występujących przy ustalaniu granic drogi i sąsiadujących z nią nieruchomości. Podczas kontroli stwierdzono, że na trasie istniejącej drogi, począwszy od posesji nr [...]w S. II, na długości ok. 200 m wykonane zostały roboty ziemne pogłębienia koryta. Na wezwanie PINB, upoważniony przedstawiciel zarządcy przedłożył dokumenty związane z wykonywanymi robotami budowlanymi, z których wynika, że inwestor zgłosił do Starostwa Powiatowego zamiar wykonania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę dot. utwardzenia istniejącej drogi powiatowej nr [...] relacji [...] na odcinku długości 270,25 m. Do zgłoszenia tego Starosta K. wniósł sprzeciw w związku z nie uzupełnieniem przez inwestora braków określonych w postanowieniu z dnia 30 sierpnia 2010 r. W tej sytuacji stwierdzone rozpoczęcie przebudowy drogi powiatowej, uznano za prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego skutecznego zgłoszenia. Organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. nałożył na inwestora obowiązki, wynikające z art.50 ust. 3 prawa budowlanego, w tym obowiązek wstrzymania robót budowlanych i obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej. Poinformowano, że postanowienie o wstrzymaniu robót traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia jego doręczenia, oraz, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania nin. postanowienia, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wydać decyzję dla doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. W dniu 10 czerwca 2011 r. wpłynęła "ekspertyza techniczna z oceną stanu technicznego drogi powiatowej nr [...] , na terenie miejscowości S". W opracowaniu tym stwierdza się, że robotami budowlanymi objęty jest odcinek istniejącej drogi powiatowej o długości ok. 300m przebiegający po terenie [...] w pasie utrwalonym znakami granicznymi. Opisany w ekspertyzie zakres robót budowlanych wykonywanych w obszarze wyznaczonego pasa drogowego polegał na wymianie nawierzchni tłuczniowo- gruntowej na nawierzchnię tłuczniową. Ponadto wykonano wzdłuż drogi drenaż wgłębny skierowany do istniejącej kanalizacji deszczowej. Wykonano również umocnienie skarp płytami ażurowymi, aby zapobiec osuwaniu się ich na drogę. Roboty budowlane zostały wykonane poprawnie i nie wykraczają poza dostępny pas drogi powiatowej . Wykonany zakres robót budowlanych w ramach zamierzonej docelowej przebudowy drogi, należy obecnie zakwalifikować jako roboty remontowe. W dniu 15 czerwca 2011 r. stwierdzono, że aktualnie żadne roboty budowlane drogowe nie są wykonywane, a stan opisany w dostarczonej przez inwestora ekspertyzie jest zgodny ze stanem faktycznym i wykonane prace pozwalają na użytkowanie drogi. Uznać więc należy, że wykonane roboty budowlane w zakresie objętym remontem zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Według -ekspertyzy, w celu osiągnięcia prawidłowych parametrów drogi tj. zgodnych z warunkami technicznymi, należy wykonać projekt przebudowy drogi i uzyskać dla niego wymagane uzgodnienia i zezwolenia. Legalne wykonanie robót związanych z przebudową lub też budową (poszerzenie) drogi powiatowej nr [...] wymagać będzie w zależności od zakresu - skutecznego zgłoszenia w organie architektury, lub uzyskania pozwolenia na budowę. W odwołaniu od powyższej decyzji S.K. wniósł o przeprowadzenie rozgraniczenia sąsiadujących z drogą nieruchomości. Napisał on, że w trakcie realizacji przebudowy drogi powiatowej nikt w terenie nie ustalał przebiegu ani sposobu modernizacji. Projekt remontu drogi nie zawiera sposobu zabezpieczenia jego budynku przed w/w sytuacją. Nie zawiera informacji o konieczności wykonania ekranów dźwiękochłonnych i sposobu wykonania odwodnienia budynku odwołującego się. Domaga on się wstrzymania robót budowlanych przy modernizacji drogi. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. . [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu WINB napisał, że roboty budowlane polegające na przebudowie drogi nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia. W niniejszej sprawie właściwy organ wniósł sprzeciw. Wobec powyższego prowadzone roboty należy uznać jako wykonywane samowolnie. Zatem bez wymaganego prawem zgłoszenia do właściwego organu. Wobec tak ustalonego stanu faktycznego PINB prawidłowo wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy przebudowie drogi. Organ l instancji obok obowiązku wstrzymania robót budowlanych zobowiązał również inwestora do przedłożenia ekspertyzy technicznej. Następnie wydano powyższą decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r. Tym samym dotychczas wykonane roboty zostały zalegalizowane, a dalsze roboty budowlane mogą być prowadzone przez inwestora w zależności od zakresu robót budowlanych na podstawie zgłoszenia lub ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej, organ odwoławczy w odniesieniu do zarzutu błędnego wyznaczenia przebiegu granic organ wyjaśnił, że informuje, że ewentualne roszczenia co do przebiega granicy należą w swym zakresie do spraw cywilnych i na tym gruncie winny być rozstrzygane. Organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do rozstrzygania sporów w tym zakresie. W dniu 15 września 2011 r. S.K. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Napisał w niej, że ustalenia decyzji nie są całkowicie zgodne z prawdą ponieważ istniejący pas jezdni od ściany budynku skarżącego zlokalizowany jest w odległości 1,0 m. od południowo-zachodniego rogu. Nie jest to również stara droga, ponieważ nawierzchnia asfaltowa została wykonana w trakcie pierwszego etapu robót w czasie modernizacji skrzyżowania drogi powiatowej z drogą prowadzącą do kościoła oraz z drogą krajową Nr [...]. Skarżący podtrzymuje zarzut pękania ścian budynku w trakcie prowadzonych robót przy użyciu ciężkiego sprzętu budowlanego. Nie zgadza się on również z zakwalifikowaniem prowadzonych robót jako przebudowy drogi ponieważ roboty prowadzone są na gruntach przekazanych Zarządowi Dróg Powiatu [...] przez Urząd Gminy S. i właścicieli działek przyległych do pasa drogowego przed przystąpieniem do realizacji budowy drogi. Zmieniła się szerokość pasa drogowego, jego lokalizacja, wysokość, a więc winny wymagać wydania pozwolenia na budowę a nie tylko zgłoszenia. Skarżący napisał dalej, że w trakcie realizacji przebudowy drogi powiatowej nikt w terenie nie ustalał przebiegu ani sposobu modernizacji. Domaga się on zaniechania wszelkich prac przy budowie drogi i ponownego ustalenia przebiegu granic w oparciu o przedstawione dokumenty. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego integralną częścią decyzji administracyjnej jest jej uzasadnienie. Rolą uzasadnienia jest przedstawienie i wytłumaczenie motywów podjętego rozstrzygnięcia, a także przedstawienie faktów i dowodów (uzasadnienie faktyczne) oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji (uzasadnienie prawne). W zasadzie więc uzasadnienie decyzji nie powinno zawierać treści merytorycznych ani elementów rozstrzygnięcia i z tego powodu jego ocena z punktu widzenia zgodności-z prawem, do jakiej jest zobowiązany i upoważniony sąd administracyjny jest niemożliwa. Praktyka działania organów administracji publicznej dostarcza jednak przykładów decyzji, w których uzasadnieniu zawarto treści merytoryczne, przesądzając - jeżeli nie o całej sprawie administracyjnej, to o jej istotnych fragmentach. Nie jest to praktyka prawidłowa, jest ona nawet naganna. Jednak, jeżeli już doszło do umieszczenia w uzasadnieniu elementów rozstrzygnięcia administracyjnego, to elementy te musza podlegać ocenie z punktu widzenia legalności. Doktryna prawa administracyjnego i ugruntowane już orzecznictwo sądowe stoją od lat na stanowisku, że nie decyduje miejsce umieszczenia rozstrzygnięcia, ale sam fakt jego istnienia i sam zamiar (animus autora decyzji administracyjnej - organu administracji publicznej. Można więc, a nawet należy uwzględnić skargę na decyzję administracyjną także wtedy, gdy wadliwe jest tylko samo uzasadnienie a tym bardziej wtedy, gdy w jej uzasadnieniu znalazły się wadliwe elementy merytoryczne. Z tego rodzaju sytuacją mamy do czynienia w analizowanej tu sprawie. Organy obu instancji wydały bowiem decyzję w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, póz. 1623 z późn. zm.), nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych, gdyż byłyby one prowadzone bez wymaganego przez prawo pozwolenia lub zgłoszenia. Ten element omawianych decyzji nie budzi zastrzeżeń. Art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego rzeczywiście dostarcza podstawy prawnej do wydania tego rodzaju decyzji a sytuacja faktyczna, jaka istnieje na budowie drogi powiatowej [...], jak wykazało postępowanie dowodowe, uzasadnia takie rozstrzygnięcie. Jednakże w uzasadnieniu obu decyzji znalazły się passusy odnoszące się do robót budowlanych już wykonanych na tejże drodze. W uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji napisano bowiem, że "przedmiotowe roboty budowlane wg oceny autorki opracowania (ekspertyzy technicznej wykonanej na polecenie PINB - uwaga Sądu) -zostały wykonane poprawnie tj. zgodnie ze sztuką budowlaną i nie wykraczają poza dostępny pas drogi powiatowej". Napisano też, że "wykonany zakres robót budowlanych w ramach zamierzonej docelowej przebudowy drogi, należy obecnie zakwalifikować jako roboty remontowe", a dalej, że "..wykonane prace pozwalają na użytkowanie drogi" oraz "... uznać należy, że wykonane roboty budowlane w zakresie objętym remontem - zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem". W uzasadnieniu decyzji drugiej instancji padły podobne słowa i dodano, że "Tym samym .dotychczas wykonane roboty prowadzone przy drodze powiatowej nr [...] na terenie miejscowości S. zostały zalegalizowane a dalsze roboty budowlane mogą być prowadzone przez inwestora w zależności od zakresu robót budowlanych na podstawie zgłoszenia lub ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę". Zacytowane fragmenty obu uzasadnień zawierają stwierdzenia będące rozstrzygnięciami a dla ich sformułowania nie było podstaw prawnych. Prawo budowlane przewiduje zawiły i rozbudowany tryb legalizacji robót budowlanych w przypadku, gdy są one wykonywane bez pozwolenia, bez zgłoszenia lub - tak jak było w analizowanym tu przypadku - wykonywane mimo sprzeciwu organu nadzoru budowlanego. Nie ma podstaw do omijania tego trybu i przesądzania o legalizacji choćby fragmentu robót budowlanych przez umieszczanie w uzasadnieniu zupełnie innej decyzji tego rodzaju sformułowań. Mamy do czynienia z sytuacją, w której w decyzji dotyczącej nakazu zaniechania robót budowlanych wydanego po to, aby roboty te były przeprowadzane zgodnie z prawem, jednocześnie uznano, że część tych robót już jest zalegalizowana. Tego rodzaju działanie organów obu instancji jest niedopuszczalne w świetle obowiązującego prawa budowlanego. Zarzuty skargi nie dotyczą wprawdzie powyższego zagadnienia, ale Sąd nie jest związany granicami tych zarzutów. Skarga pozwala jednak uzupełnić pogląd o tym, że dotąd wykonane pomimo sprzeciwu roboty budowlane budzą szereg wątpliwości związanych z liniami rozgraniczającymi drogi i z prawnym zakwalifikowaniem prowadzonych robót. Organy obu instancji nie zwróciły w ogóle uwagi na te zagadnienia. W opisanej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca są niezgodne z art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego przez to, że zawierają w uzasadnieniu wątki całkowicie wykraczające poza powołaną podstawę prawną. Są one również niezgodne z tymi przepisami prawa budowlanego, które określają tryb legalizacji robót budowlanych. Dlatego Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.). O kosztach postanowiono na podstawie art. 200 tejże ustawy.