II SA/Wa 1999/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Danuta Kania (spr.), Protokolant Starszy asystent sędziego Beata Gibzińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi S. N. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w części dotyczącej odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku na rzecz S. N., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez S. N., jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] utrzymująca w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a.", decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] o odmowie przyznania na rzecz małoletnich S. N. i G. N. renty rodzinnej w drodze wyjątku. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] lipca 2010 r. D. N. – przedstawicielka ustawowa małoletnich: S. N. i G. N. – zwróciła się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie wymienionym renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu – J. N. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Prezes ZUS, działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] października 2010 r., Prezes ZUS, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono istnienia szczególnych okoliczności w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, dla których zmarły ojciec dzieci nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Organ zauważył, iż zostały udowodnione okresy składkowe i nieskładkowe 54-letniego zmarłego, wynoszące 23 lata, 3 miesiące i 23 dni. W ocenianym do uprawnień 10-leciu przypadającym przed dniem śmierci ww., na wymagane 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, zostały udowodnione jedynie 2 lata, 1 miesiąc i 2 dni. Ponadto od grudnia 2000 r. do czerwca 2003 r. oraz od grudnia 2003 r. do lutego 2009 r., ojciec małoletnich dzieci nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem. W powyższych przerwach w zatrudnieniu nie była orzeczona w stosunku do zmarłego całkowita niezdolność do pracy przez lekarza orzecznika ZUS, co nie pozwala przyjąć, iż był on niezdolny do pracy. Na skutek skargi D. N. na powyższą decyzję, wyrokiem z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1895/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dopuścił się naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zauważył, iż powyższe naruszenie stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. Wobec wystąpienia jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w k.p.a., Sąd zobligowany był do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2010 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej renty rodzinnej w drodze wyjątku, Prezes ZUS decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], skierowaną do S. N., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie pozwala przyjąć, że w sprawie występują szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, na skutek których ojciec skarżącej nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że udowodnione zostały okresy składkowe i nieskładkowe zmarłego J. N. wynoszące 23 lata, 3 miesiące i 23 dni. W ocenianym do uprawnień 10-leciu przypadającym przed dniem śmierci ww., na wymagane 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, zostały udowodnione jedynie 2 lata, 1 miesiąc i 2 dni. Ponadto w okresach od dnia [...] grudnia 2000 r. do dnia [...] czerwca 2003 r. oraz od dnia [...] grudnia 2003 r. do śmierci w dniu [...] lutego 2009 r., tj. przez łączny okres wynoszący ponad 7 lat, ww. nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. We wskazanych powyżej przerwach w ubezpieczeniu wobec zmarłego J. N. nie była ustalona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Nie istniały zatem przeciwwskazania, które ze względu na stan zdrowia, uniemożliwiałyby mu kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Dalej Prezes ZUS wskazał, iż bardzo trudna sytuacja na rynku pracy nie może być podstawą do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Trudności w znalezieniu pracy nie oznaczają niemożności jej podjęcia w rozumieniu przepisu art. 83 ww. ustawy o emeryturach i rentach z FUS, gdyż nie wiążą się ani z wiekiem, ani z niezdolnością do pracy. Natomiast brak dbałości o ubezpieczenie w trakcie wykonywania prac dorywczych był wynikiem okoliczności, które kształtował sam ubezpieczony. Świadome podejmowanie zatrudnienia bez zgłoszenia do ubezpieczenia i odprowadzania składek na ubezpieczenia społeczne ma ten skutek, że osoba, która podejmuje takie zatrudnienie, świadomie godzi się z powstaniem negatywnych konsekwencji w zakresie przyszłych uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. W świetle powyższego, zdaniem Prezesa ZUS, brak jest podstaw do uznania, że w sprawie zachodzą okoliczności, które były powodem niespełnienia warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych. Również bardzo trudna sytuacja materialna nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Nadto organ wskazał, iż skarżąca nie spełnia przesłanek z art. 83 ww. ustawy. Jest bowiem osobą pełnoletnią oraz nie ma ustalonej całkowitej niezdolności do pracy orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS. Okres pobierania nauki powyżej 18 roku życia nie skutkuje uprawnieniami do świadczenia w drodze wyjątku po zmarłym rodzicu. Zarówno wiek jak i stan zdrowia skarżącej nie stanowią obiektywnych przeszkód w podjęciu zatrudnienia i zapewnienia sobie niezbędnych środków utrzymania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję S. N. zakwestionowała stanowisko organu. Podniosła, iż w latach 1971 – 1974 zmarły ojciec pracował w gospodarstwie rolnym swoich rodziców we wsi K., co nie zostało uwzględnione przez organ przy obliczaniu stażu pracy. Nadto wskazała, iż kontynuowanie nauki nie pozwala jej na podjęcie pracy, gdyż dojeżdża do szkoły oddalonej o 40 km od miejsca mieszkania. Podniosła, iż nie jest zupełnie sprawna, co również stanowi przyczynę braku możliwości podjęcia zatrudnienia. Końcowo wskazała na bardzo trudną sytuację materialną rodziny po śmierci ojca. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wzniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie zaskarżonego orzeczenia następuje w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Rozpoznawana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów aniżeli podniesione w skardze. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zaskarżona decyzja została wydana w następstwie wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1895/10. Jakkolwiek, mając na względzie dyspozycję art. 153 p.p.s.a., organ orzekający zastosował się do wytycznych zawartych w ww. wyroku, nie ustrzegł się jednak uchybień, które nie były dotychczas przedmiotem rozważań Sądu. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania na rzecz małoletnich wówczas dzieci: S. N. i G. N. – renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu – J. N.. W toku postępowania zainicjowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją (art. 127 § 3 k.p.a.), S. N. stała się osobą pełnoletnią – w dniu [...] stycznia 2011 r. ukończyła 18 lat. Z akt sprawy wynika, że podtrzymała ona ww. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony pismem z dnia [...] września 2010 r. przez ówczesną przedstawicielkę ustawową – D. N. W wyniku rozpatrzenia ww. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. Osnowa ww. decyzji zawiera sformułowanie: "postanawiam, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymać w mocy decyzję podjętą w dniu [...] sierpnia 2010 r. znak: [...]". Z powyższego wynika, iż ww. decyzją organ utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. w całości, pomimo że została ona wydana w następstwie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyłącznie w części dotyczącej S. N. Potwierdza to treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, która odnosi się wyłącznie do S. N. Podjęte rozstrzygnięcie wykracza zatem poza zakres wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej zasadności przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku na rzecz S. N. Innymi słowy, utrzymując w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2010 r. w całości, organ orzekł w zakresie wykraczającym poza przedmiot wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej S. N. obejmując ww. rozstrzygnięciem również materię dotyczącą zasadności przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku na rzecz małoletniego G. N. (rozstrzygniętej odrębną decyzją ostateczną wydaną w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 2000/11, znanej Sądowi z urzędu). Wskazana wadliwość zaskarżonej decyzji stanowi o naruszeniu przez organ orzekający art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. i prowadzi do sprzeczności między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem decyzji. Podkreślić należy, że rozstrzygnięcia nie można wyprowadzać z treści uzasadnienia, a w przypadku sprzeczności między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem, pierwszeństwo należy przyznać rozstrzygnięciu. Nadto zaznaczyć należy, że decyzja organu odwoławczego może dotyczyć wyłącznie decyzji organu I instancji (jej części), która została zaskarżona w drodze odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Wobec powyższych naruszeń, Sąd zobligowany był do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Zaniechanie wyeliminowania zaskarżonego aktu skutkowałoby funkcjonowaniem w obrocie prawnym dwóch decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (o tych samych numerach – nr [...], podjętych w tej samej dacie – [...] lipca 2011 r.) utrzymujących w mocy – w całości – decyzję własną organu z dnia [...] sierpnia 2010 r. To z kolei prowadziłoby do wystąpienia kwalifikowanej wady decyzji, określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Niezależnie od powyższego, Sąd uznał za zasadne również uchylenie decyzji Prezesa ZUS z dnia [...] sierpnia 2010 r. w części dotyczącej odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku na rzecz S. N. Podkreślenia wymaga, że celem postępowania administracyjnego określonego w art. 1 pkt 1 k.p.a. jest załatwienie sprawy administracyjnej, rozumiane jako wiążące ustalenie konsekwencji norm prawa materialnego w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej, przez organ administracji publicznej w drodze decyzji. Pojęcie "sprawa indywidualna" oznacza fakty i zdarzenia tworzące tzw. stan faktyczny sprawy oraz prawa i obowiązki, które na podstawie obowiązujących przepisów prawa administracyjnego mogą lub powinny być nałożone na osobę - adresata decyzji administracyjnej (v. E. Bojanowski, Postępowanie administracyjne, 1999, s. 15). Organ administracji wydając decyzję na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. załatwia sprawę indywidualnie oznaczonego podmiotu, który spełnia przesłanki z art. 28 k.p.a. W kontrolowanym postępowaniu sprawą indywidualną była sprawa zainicjowana wnioskiem D. N. (przedstawicielki ustawowej – małoletniej w dacie złożenia wniosku, tj. w dniu [...] lipca 2010 r. – S. N.) o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku na rzecz wyżej wymienionej. Tak określona – podmiotowo i przedmiotowo – sprawa winna być przedmiotem rozstrzygnięcia Prezesa ZUS. Wydanie jednej (wspólnej) decyzji w stosunku do G. N. oraz S. N. stanowiło naruszenie art. 104 § 1 k.p.a., które wobec zmiany okoliczności faktycznych sprawy, tj. osiągnięcia pełnoletności przez S. N., doprowadziło do wskazanych powyżej istotnych uchybień proceduralnych organu orzekającego z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro istotą postępowania w administracyjnym toku instancji jest tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy administracyjnej, organ zobligowany był do prowadzenia dwóch odrębnych postępowań mających na celu załatwienie spraw administracyjnych G. N. oraz S. N. w drodze dwóch, odrębnych decyzji administracyjnych. Rozpatrując sprawę ponownie na skutek uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Prezes ZUS wystąpi do S. N. z zapytaniem, czy podtrzymuje wniosek z dnia [...] lipca 2010 r. o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. W przypadku uzyskania potwierdzenia (podpisania ww. wniosku), należycie rozważy okoliczności faktyczne sprawy biorąc w szczególności pod uwagę długość okresów składkowych i nieskładkowych (23 lata, 3 miesiące i 23 dni) – zmarłego w wieku 54 lat – ojca małoletniego. Weźmie pod uwagę przyczyny braku zatrudnienia zmarłego J. N. w okresie od grudnia 2000 r. do lutego 2009 r. w kontekście bardzo trudnej sytuacji na rynku pracy w ww. okresie. Uwzględni również obiektywne możliwości podjęcia zatrudnienia objętego ubezpieczeniem w sytuacji zamieszkiwania rodziny w osadzie po byłym Państwowym Gospodarstwie Rolnym, położonej w odległości ponad 40 km od najbliższego miasta (J.). W tym kontekście rozważy kwestię podejmowania prac dorywczych przez zmarłego J. N. dla koniecznego utrzymania rodziny. Weźmie pod uwagę bardzo trudną sytuację materialną skarżącej, pochodzącej z wielodzietnej rodziny, której źródło utrzymania stanowią środki pomocy społecznej. Nadto podda ocenie orzeczenie Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w J. z dnia [...] stycznia 2005 r. o potrzebie kształcenia specjalnego skarżącej, wydanego na czas nieokreślony z uwagi na upośledzenie rozwoju umysłowego w stopniu lekkim, w kontekście możliwości podjęcia zatrudnienia przez skarżącą. Mając na względzie wszystko powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji wydano w oparciu o art. 152 p.p.s.a. – jak w pkt 2 sentencji.