VII SA/Wa 2023/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W. G. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W., na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie dotyczącej zgodności wykonanych robót budowlanych z pozwoleniem na budowę oraz podwyższenia poziomu terenu na nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w części dotyczącej zgodności wykonanych robót budowlanych z pozwoleniem na budowę. Organ wskazał, iż w dniu 11 sierpnia 2008r. wpłynął wniosek W. G. o "przeprowadzenie kontroli i wszczęcie postępowania w sprawie zgodności wykonania robót budowlanych z pozwoleniem na budowę (...), zrealizowanych przy rozbudowie budynku, w szczególności w zakresie podwyższenia poziomu terenu na nieruchomości położonej przy ul. [...] oraz wydanie stosownej decyzji zobowiązującej właściciela terenu do przywrócenia poprzedniego poziomu gruntu". Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ podniósł, że w dniu [...] grudnia 2007r. udzielone zostało inwestorom pozwolenie na użytkowanie rozbudowanego budynku mieszkalnego wraz ze zmianą funkcji na biurowo - mieszkalną i dobudowanych pomieszczeń usługowo - produkcyjnych na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W.. Przed wydaniem przedmiotowej decyzji przedstawiciel Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego W. stwierdził, że roboty budowlane zostały zakończone zgodnie z ustaleniami określonymi w pozwoleniu na budowę. Organ podkreślił, że udzielone pozwolenie na użytkowanie nie zostało wzruszone, należy zatem przyjąć, że nie stwierdzono w tym zakresie nieprawidłowości i brak jest podstaw do podjęcia działań w tej kwestii. Odnosząc się do kwestii podniesienia terenu organ stwierdził, że roboty polegające na podniesieniu terenu działki nie są objęte zakresem ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), a więc nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, ani też zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Samo podniesienie terenu działki nie dotyczy obiektu budowlanego, a więc nie jest objęte regulacją Prawa budowlanego, natomiast wynikająca z tego zmiana stosunków wodnych, na które wskazuje wnioskodawca w swoich pismach jest regulowana przepisami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2005r. nr 239, poz. 2019 z późn. zm.). Organ wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 5 tej ustawy właściwym w tych sprawach jest organ jednostki samorządu terytorialnego, wobec czego sprawę w tym zakresie przekazano do organu właściwego, tj. Prezydenta W.. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. brak jest zatem podstaw do prowadzenia dalszych działań i nakładania jakichkolwiek obowiązków w trybie nadzoru budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] maja 2011 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko organu I instancji. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...] złożył W. G.. Skarżący podkreślił, że złożony przez niego wniosek wszczynający postępowanie przed organem nadzoru budowlanego dotyczył niezgodności robót budowlanych w zakresie podwyższenia terenu nieruchomości przy ul. [...] z wydanym pozwoleniem na budowę i przepisami i wskazał, że kwestionowane roboty budowlane spowodowały zalewanie należącej do niego nieruchomości przy ul. [...]. Zdaniem skarżącego tak sformułowany wniosek nie pozwalał organowi pierwszej instancji na umorzenie postępowania wobec wyraźnego żądania strony. Skarżący podniósł, że z tego powodu wcześniejsza decyzja tego organu z dnia [...] grudnia 2008 r., umarzająca postępowanie, została uchylona przez organ odwoławczy, podobnie, jak i kolejna decyzja organu powiatowego z dnia [...] czerwca 2010 r. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. "umorzył postępowanie w części dotyczącej zgodności wykonanych robót budowlanych z pozwoleniem na budowę", natomiast [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powyższą decyzję utrzymał w mocy. W. G. podniósł, że organ odwoławczy, w sposób wykazujący brak konsekwencji, odstąpił od swojej oceny wyrażonej dwukrotnie w toku postępowania, że w sytuacji wyraźnie sprecyzowanego żądania strony decyzja rozstrzygająca sprawę musi być merytoryczna (pozytywna lub negatywna dla strony). W.G. zakwestionował też pogląd organu odwoławczego, że fakt uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie zamyka możliwość prowadzenia postępowania przed organem nadzoru budowlanego. Skarżący podkreślił, że poza rozważaniami organów nadzoru budowlanego pozostała kwestia zgodności wykonania robót budowlanych z projektem zagospodarowania działki inwestora, który powinien określać ukształtowanie terenu, z oznaczeniem zmian w stosunku do stanu istniejącego, a w razie potrzeby charakterystyczne rzędne i przekroje pionowe terenu (§ 8 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego). Skarżący stwierdził, iż skoro projektowane podwyższenie poziomu terenu w związku z inwestycją budowlaną, wbrew twierdzeniu organu I instancji, stanowi przedmiot regulacji Prawa budowlanego, to również samowolne odstąpienie od projektu zagospodarowania działki podlega kontroli organu nadzoru budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm., zwanego dalej: kpa), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu administracyjnym wydanie decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać, stosownie do art. 7 i art. 77 kpa, dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Z przepisów tych wynika obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ administracji publicznej. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, aby w toku postępowania organ administracji publicznej podejmował wszelkie niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia i załatwienia sprawy. Wyniki oceny materiału dowodowego muszą mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Stosownie bowiem do treści art. 107 kpa uzasadnienie decyzji winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia powołanych przepisów prawa procesowego. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], umarzającą - po przeprowadzeniu postępowania w sprawie dotyczącej zgodności wykonanych robót budowlanych (związanych z rozbudową budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W.) z pozwoleniem na budowę oraz podwyższenia poziomu terenu na w/w nieruchomości - postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w części dotyczącej zgodności wykonanych robót budowlanych z pozwoleniem na budowę. Podstawę prawną decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] maja 2011 r. stanowił art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym, w przypadku, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Podkreślić trzeba, że w świetle podstawowych zasad kodeksu postępowania administracyjnego strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a umorzenie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od tej zasady. Zadaniem organu w postępowaniu administracyjnym jest ustalenie stanu faktycznego, określenie, jakim przepisom prawa należy taki stan przyporządkować, a następnie rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Dopóki w toczącej się sprawie występują elementy materialnego stosunku prawnego obejmującego przedmiot postępowania, organ nie ma podstaw do umorzenia postępowania. Jego umorzenie powinno być traktowane jako środek ostateczny i mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie wówczas, gdy postępowanie takie było lub stało się bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie przyjęcie, iż postępowanie wszczęte wnioskiem W. G. z dnia 18 sierpnia 2008r. jest bezprzedmiotowe jest co najmniej przedwczesne. Zauważyć trzeba, że wniosek wszczynający postępowanie w niniejszej sprawie dotyczył zbadania zgodności wykonania robót budowlanych (związanych z rozbudową budynku) z pozwoleniem na budowę, w szczególności w zakresie podwyższenia poziomu terenu. W ocenie organów orzekających w sprawie przesłanką skutkującą umorzeniem postępowania było wydanie w dniu [...] grudnia 2007 r. decyzji nr [...] udzielającej S. S. i K. S. pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego budynku mieszkalnego wraz ze zmianą funkcji na biurowo - mieszkalną i dobudowanych pomieszczeń usługowo - produkcyjnych na terenie działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w W.. W ocenie organów decyzja ta, skoro stwierdzała, że roboty budowlane zostały zakończone zgodnie z ustaleniami określonymi w pozwoleniu na budowę, zamyka możliwość dalszego prowadzenia postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Zauważyć jednak trzeba, że organy nie odniosły się w żaden sposób do kwestii, czy sporne podwyższenie terenu było przewidziane w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] o udzieleniu pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego wraz ze zmianą funkcji na biurowo - mieszkalną i dobudowanych pomieszczeń usługowo - produkcyjnych. Jeżeli podwyższenie to było w projekcie przewidziane, rzeczywiście wówczas prowadzenie postępowania w kwestii zgodności wykonanych robót z ustaleniami pozwolenia na budowę nie byłoby możliwe, skoro wydana została decyzja o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. Jeżeli jednak projekt zagospodarowania działki, stanowiący część projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., nie przewidywał podwyższenia terenu, to wobec złożenia przez W. G. wniosku o przywrócenie poprzedniego poziomu gruntu, do tego wniosku należało ustosunkować się merytorycznie. Ujawnione naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego powodują uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na mocy art. 152 ustawy orzeczono jak w punkcie II wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.