I SA/Wa 2537/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Elżbieta Lenart Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2011 r. sprawy ze skarg M. L. i M. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi. Decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2009 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1959 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [...] grudnia 1958 r., nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia na cele budownictwa szkolnego części parceli o pow. [...] m2 z całej nieruchomości o pow. [...] m2 oznaczonej l. kat. [...], [...], obj. KW [...], stanowiącej uprzednio własność: E. Z. (w 1/3), I. H. (w 1/3) i H. R. (w 1/3). Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] grudnia 1958 r. Prezydium Rady Narodowej w m. K., na podstawie art. 1 - 5, 7, 14 ust. 1, 20 i 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18, poz. 94, powoływana dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa") orzekło o wywłaszczeniu m. in. przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako l. kat. [...] o pow. [...] m2 oraz wskazało, że odszkodowanie za odjęcie prawa własności ustalone zostanie odrębnym orzeczeniem. Decyzją z dnia [...] września 1959 r. Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych nieuwzględniła odwołania od powyższej decyzji i zatwierdziła zaskarżone orzeczenie. Decyzją z dnia [...] stycznia 1960 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] lutego 1963 r., nr [...], Prezydium Rady Narodowej w m. K. przyznało E. Z., I. H. i H. R. odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia w łącznej wysokości [...] zł. Wnioskiem z dnia 13 listopada 1998 r. spadkobiercy byłego właściciela nieruchomości E. Z. – S. G., M. L. i M. Z. wystąpiły o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1958 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...] września 1959 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2002 r., nr [...], utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zawiesił z urzędu postępowanie wszczęte powyższym wnioskiem, do czasu ustalenia następców prawnych zmarłego I. H., byłego współwłaściciela ww. nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] Minister Infrastruktury podjął zawieszone postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] września 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 1959 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 1958 r. W uzasadnieniu wskazał, że z akt sprawy wynika, iż wywłaszczenia dokonano na wniosek Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych [...] w K. z dnia 22 października 1958 r., jako organu uprawnionego na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej do ubiegania się o wywłaszczenie, z przeznaczeniem pod rozbudowę terenu szkoły [...] w K. ([...]), a tym samym na cel użyteczności publicznej (art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej). W aktach sprawy brak jest ofert kupna skierowanych do byłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, jednakże z wniosku wywłaszczeniowego z dnia 22 października 1958 r. wynika, iż Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych [...] w K. przesłała w dniu 13 października 1958 r. do ww. osób ofertę nabycia przedmiotowej parceli o pow. [...] m2 za cenę ustaloną w elaboracie szacunkowym sporządzonym przez biegłego, jednak strony na ofertę te nie odpowiedziały. Wobec braku zgody na odstąpienie nieruchomości zasadnym było przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego, o którego wszczęciu oraz o terminie wyznaczonej rozprawy zawiadomiono strony pismem z dnia 10 listopada 1958 r. Kopia powyższego zawiadomienia wywieszona została ponadto na tablicy ogłoszeń Wydziału Ogólno-Gospodarczego Prezydium Rady Narodowej m. K. w dniach 13 listopada 1958 r. – 2 grudnia 1958 r. W dniu [...] listopada 1958 r. odbyła się rozprawa wywłaszczeniowa, na której stawił się E. Z. oraz biegły rzeczoznawca – inż. S. P., którego elaborat szacunkowy stanowił podstawę ustalenia odszkodowania w decyzji odszkodowawczej z dnia [...] stycznia 1961 r. Ponadto, zgodnie z treścią art. 22 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej w decyzji z dnia [...] grudnia 1958 r. pouczono strony, że ustalenie i przyznanie odszkodowania nastąpi w drodze odrębnej decyzji. Mając powyższe na uwadze organ nadzorczy uznał, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby Prezydium Rady Narodowej w m. K. orzekając o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości dopuściło się naruszenia prawa, powodującego wystąpienie jakiejkolwiek przesłanki określonej w art. 156 § 1 kpa. Na skutek wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2010 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2009 r. W uzasadnieniu wskazał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia określone w art. 2 ust. 2, art. 3, art. 6 ust. 1, art. 15, art. 16 ust. 1 oraz 22 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej. Ustosunkowując się do zarzutu skarżących, że przedmiotowa nieruchomość nie była niezbędna na cel wskazany w orzeczeniu wywłaszczeniowym, ponieważ nie istniał bezwzględny wymóg dostosowywania obiektów do normatywów wynikających z Zarządzenia Ministra Oświaty z dnia 26 stycznia 1953 r. w sprawie stosowania normatywów projektowania budownictwa dla szkół ogólnokształcących stopnia podstawowego organ stwierdził, że poszerzenia terenu szkoły dokonano w celu należytego funkcjonowania zajęć szkolnych zgodnie z lokalizacją szczegółową, zaś powołane we wniosku wywłaszczeniowym normatywy były dyrektywami dla władz oświatowych, których spełnienie nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżących, wnioskodawcą wywłaszczenia był podmiot do tego uprawniony, gdyż zgodnie z zarządzeniem nr 141 Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 lipca 1958 r. w sprawie organizacji i uprawnień służby inwestycyjnej w państwowych jednostkach organizacyjnych (M.P. Nr 57, poz. 327), Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych [...] w K. była jednostką budżetową podporządkowaną Prezydium Rady Narodowej m. K., a zatem podmiotem, o jakim mowa w art. 2 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, spełniającym w imieniu tego organu rolę inwestora w odniesieniu do wszelkich obiektów budownictwa o charakterze miejskim. Ze względu na powyższe, brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1958 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...] września 1959 r. Od powyższej decyzji skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły M. L. i M. P. wnosząc o jej uchylenie. M. L. w skardze z dnia 22 listopada 2010 r. wskazała, że w decyzji wywłaszczeniowej brak jest materialnoprawnej przesłanki niezbędności wywłaszczenia oraz uzasadnienia rozmiaru wywłaszczenia. Nie można się bowiem zgodzić z poglądem, iż wystarczającym wskazaniem celu wywłaszczenia jest ogólnikowe powołanie się na cele budownictwa szkolnego, bez wskazania i szczegółowego uzasadnienia niezbędności wywłaszczenia właśnie przedmiotowej nieruchomości. Ponadto w kwestionowanej decyzji nie sprecyzowano położenia obszaru wywłaszczanego w ramach parceli l. kat. [...], jak również pogwałcono zasadę dopuszczalności wywłaszczenia jedynie za słusznym odszkodowaniem. M. P. w skardze z dnia 25 listopada 2010 r. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 2 kpa wobec nieuzasadnionego przyjęcia, że kwestionowane w trybie nadzorczym decyzje w części dotyczącej parceli l. kat. [...] nie zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów ustawy wywłaszczeniowej, a mianowicie: - art. 2 ust. 2 oraz 3 ust. 1, albowiem nie można przyjąć, aby Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych [...] w K. mogła skutecznie ubiegać się o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości na cele budownictwa szkolnego, bowiem nie realizowała zadań z zakresu szkolnictwa; - art. 3 ust. 1, bowiem brak jest podstaw do uznania, że ww. nieruchomość była faktycznie niezbędna na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej; - art. 6 ust. 1, gdyż wnioskodawca wywłaszczenia przed złożeniem wniosku o wywłaszczenie nie skierował do byłych współwłaścicieli oferty wykupu gruntu; - art. 6 ust. 1, bowiem ustalenie ceny kupna nieruchomości zostało dokonane tylko przez jednego biegłego, gdy przepis mówi o "opinii biegłych z listy wojewody"; - art. 15 ust. 2 pkt 1, poprzez brak oznaczenia nieruchomości w decyzji wywłaszczeniowej; - art. 23 ust. 1 pkt 1 poprzez brak prawidłowego wskazania przedmiotu wywłaszczenia w decyzji wywłaszczeniowej; - art. 23 ust. 1 pkt 5 poprzez brak przedstawienia w decyzji wywłaszczeniowej szczegółowego uzasadnienia faktycznego i prawnego; 2. art. 156 § 1 pkt 5 kpa poprzez błędne uznanie przez organ nadzorczy, że decyzje wywłaszczeniowe były wykonalne w dacie ich wydania, pomimo braku określenia w nich, która fizycznie część przedmiotowej działki została wywłaszczona; 3. art. 7, 8, 11 i 107 kpa – poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia przez Ministra Infrastruktury materiału dowodowego; 4. art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa z uwagi na nieuzasadnione utrzymanie w mocy przez organ II instancji decyzji z dnia [...] września 2009 r. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie ww. zarzutów. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] września 2009 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1959 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [...] grudnia 1958 r. w części dotyczącej wywłaszczenia na cele budownictwa szkolnego części parceli o pow. [...] m2 z całej nieruchomości o pow. [...] m2 oznaczonej l. kat. [...]. Postępowanie toczące się w sprawie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Zadaniem organu prowadzącego takie postępowanie jest zbadanie, czy kontrolowana decyzja obciążona jest wadami, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. W niniejszej sprawie strony wskazały, że badane w trybie nadzorczym decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Wskazać jednak należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu powołanego przepisu zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Należy mieć bowiem na uwadze, że decyzje, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Potwierdzeniem dla takiego sformułowania jest treść przepisu art. 16 kpa ustanawiającego zasadę trwałości decyzji. W przedmiotowej sprawie decyzja Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [...] grudnia 1958 r. wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 i 2 ustawy wywłaszczeniowej, wywłaszczenie mogło nastąpić jedynie na rzecz Państwa, zaś z wnioskiem o wywłaszczenie ubiegać się mógł zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe. Jak wynika z akt sprawy oraz decyzji z dnia [...] grudnia 1958 r. wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na rzecz Państwa, na wniosek Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych [...] w K., a więc państwowej jednostki organizacyjnej, posiadającej odpowiednie środki w budżecie na ten cel. Zgodnie bowiem z treścią § 24 ust. 1 zarządzenia nr 141 Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 lipca 1958 r. w sprawie organizacji i uprawnień służby inwestycyjnej w państwowych jednostkach organizacyjnych, dyrekcję budowy osiedli robotniczych w zakresie zadań objętych planem terenowym (budżetem terenowym) powoływało prezydium właściwej rady narodowej. Dyrekcję budowy osiedli robotniczych dla województwa, powiatów, miast, osiedli lub dzielnic powoływało prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Omawiane dyrekcje podporządkowane były bezpośrednio prezydiom właściwych rad narodowych (§ 28 ust. 2 zarządzenia). Stosownie natomiast do treści § 17 ust. 1 pkt 3 powołanego zarządzenia dyrekcje budowy osiedli robotniczych mogły wykonywać służbę inwestycyjną w razie prowadzenia działalności inwestycyjnej mającej charakter stały i polegający na budowie i rozbudowie osiedli, dzielnic miejskich, zespołów domów mieszkalnych łącznie z budową i rozbudową innych obiektów budownictwa miejskiego. W tak szeroko zakreślone granice inwestycji, które mogły być realizowane przez dyrekcje budowy osiedli robotniczych, wchodziła więc cała infrastruktura dotycząca obiektów budownictwa miejskiego, a zatem również szkoły. Powyższe zdaniem Sądu jednoznacznie wskazuje, że Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych [...] w K. była podmiotem, który mógł wystąpić z wnioskiem o wywłaszczenie zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, dlatego zarzuty skargi w tym przedmiocie nie mogą odnieść zamierzonego skutku. W skargach wskazano również na naruszenie art. 3 ustawy wywłaszczeniowej, z uwagi na brak podstaw do uznania, aby przedmiotowa nieruchomość była faktycznie niezbędna na cel wskazany w orzeczeniu z dnia [...] grudnia 1958 r. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się jednak zaświadczenie lokalizacji nr [...] z dnia [...] października 1954 r. wydane przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wojewódzki Zarząd Architektoniczno Budowlany w K., dotyczące lokalizacji szczegółowej szkoły [...], na poszerzenie terenu której przeprowadzono wywłaszczenie w niniejszej sprawie oraz załączony do niego plan sytuacyjny z wykazaniem terenu objętego lokalizacją. Na planie tym (odrysie z mapy katastralnej [...]), który był załącznikiem do zaświadczenia lokalizacji nr [...], kolorem czerwonym została zaznaczona ta część parceli l. kat. [...], która była przedmiotem wywłaszczenia zgodnie z decyzją z dnia [...] grudnia 1958 r. Z kolei we wniosku wywłaszczeniowym z dnia 22 października 1958 r. wskazano, że teren objęty lokalizacją niezbędny był pod rozbudowę terenu szkoły [...] przy ul. [...] w K. Jak wynika natomiast z protokołu z rozprawy wywłaszczeniowej z dnia 29 listopada 1958 r. przedmiotowy grunt niezbędny był na urządzenie boiska [....], a nadto do urządzenia [...] oraz basen pływacki. Z uwagi na wskazaną powyżej dokumentację nie można podzielić zarzutów skargi co do zbędności wywłaszczonej części nieruchomości na cel rozbudowy szkoły [...]. Również zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej cel, na który wywłaszczenie nastąpiło był niewątpliwie celem użyteczności publicznej. Pojęcie "celu użyteczności publicznej" zgodnie poglądami doktryny i orzecznictwa musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Przeciwieństwem jest wszystko to co służyć może zaspokajaniu potrzeb określonej grupy społecznej, wyodrębnionej w oparciu o określone kryteria członkowstwa, czy przynależności. W przedmiotowej sprawie wypełnione zatem zostały ustawowe przesłanki celu użyteczności publicznej, gdyż rozbudowa terenu szkoły podyktowana była niewątpliwie uzasadnionym interesem społecznym. Nie może również zdaniem Sądu budzić wątpliwości fakt prawidłowego określenia nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu w decyzji z dnia [...] grudnia 1958 r. Na znajdującym się bowiem w aktach administracyjnych odrysie z mapy katastralnej [...], który był załącznikiem do zaświadczenia lokalizacji nr [...], linią czerwoną dokładnie zakreślono teren podlegający wywłaszczeniu, tj. m. in. parcelę l. kat. [...] i ten właśnie teren objęty został kwestionowaną w trybie nadzorczym decyzją. Skarżący podnieśli również zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej poprzez brak skierowania przez wnioskującego o wywłaszczenie do właścicieli nieruchomości ofert wykupu gruntu. Należy jednak zauważyć, że wprawdzie w aktach sprawy brak jest takich ofert, jednak we wniosku o wywłaszczenie z dnia 22 października 1958 r. Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych [...] w K. poinformowała, że w dniu 13 października 1958 r. właścicielom nieruchomości przesłano oferty nabycia gruntu, proponując ceny ustalone w elaboracie szacunkowym biegłego rzeczoznawcy. Oferty te jednak pozostały bez odpowiedzi. Powyższe nie było z resztą kwestionowane przez byłych właścicieli nieruchomości, którzy na rozprawie wywłaszczeniowej w dniu 29 listopada 1958 r. oświadczyli jedynie, że nieruchomości pod rozbudowę szkoły zostaną przez nich wydane, po przyznaniu im nieruchomości zamiennych. W związku z powyższym zdaniem Sądu, Minister Infrastruktury wydając decyzję z dnia [...] września 2009 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] października 2010 r., prawidłowo uznał, że w sprawie brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1959 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [...] grudnia 1958 r. w części dotyczącej wywłaszczenia części parceli o pow. [...] m2 z całej nieruchomości o pow. [...] m2 oznaczonej l. kat. [...]. Instytucja stwierdzenia nieważności nie ma bowiem na celu usuwania wad postępowania administracyjnego, lecz służy wyłącznie usuwaniu z obrotu prawnego wadliwego rozstrzygnięcia. Ponadto organy wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 12670 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.