II OSK 1855/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 69/10 w sprawie ze skargi Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 69/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie – w sprawie ze skargi Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji – uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] października 2009 r., nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...], Prezydent Miasta Krosna ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego na działce nr [...], [...] i [...] położonych w Krośnie przy ul. [...], wydanej dla [...] sp. z o. o. w Rzeszowie, wraz z miejscami postojowymi dla samochodów osobowych na działce nr [...]. W dniu 26 sierpnia 2009 r. Z. D. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z uwagi na pominięcie jej jako strony postępowania. Z. D. wskazała, że jest właścicielką działki nr [...] graniczącej z działką nr [...] oznaczoną w ewidencji gruntów jako droga. Podała, że działka nr [...] to wewnętrzna droga inwestora i jest ona niezbędnym elementem inwestycji nie tylko na etapie budowy, ale także na etapie funkcjonowania obiektu. Ponadto na tej działce zaprojektowano kabel elektryczny, oświetlenie oraz kanalizację, które są składnikiem inwestycji. Jej zdaniem decyzja Prezydenta Miasta Krosna została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ ten został wprowadzony w błąd przez inwestora, który nie zamierza budować budynku lecz dąży do stworzenia jednego obiektu wraz z obiektem, który już funkcjonuje i przez połączenie powstanie obiekt wielkopowierzchniowy, dla którego realizacji wymagany jest plan zagospodarowania przestrzennego, a dla tego obszaru nie został on uchwalony. Wskazała też, że decyzja została podpisana z upoważnienia Prezydenta Miasta Krosna przez Z. K. - Zastępcę Naczelnika Wydziału Urbanistyki i Architektury, a decyzja udzielająca pozwolenia na budowę została podpisana z upoważnienia Prezydenta Miasta Krosna przez Z. K. - Kierownika Biura Architektury, co powoduje w ocenie składającej odwołanie wątpliwości w zakresie właściwości rzeczowej organu, który ją wydał. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie decyzją z dnia [...] października 2009 r., znak: [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krosna z dnia [...] września 2007 r., znak: [...]. Organ wskazał, że Z. D. nie posiada interesu prawnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krosna z dnia [...] września 2007 r., w związku z czym nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2009 r. nr [...] odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krosna z dnia [...] września 2007r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż Z. D. nie wykazała, aby projektowana inwestycja miała jakikolwiek wpływ na nieruchomość będącą jej współwłasnością oraz że nastąpiło ograniczenie możliwości korzystania z tej nieruchomości. Zarzuty sprowadzały się do wykazania wadliwości decyzji, a nie niekorzystnego oddziaływania tej inwestycji na nieruchomość stanowiącą jej współwłasność. Kolegium podało, że na podstawie podanych we wniosku zarzutów, nie można uznać, że skarżącej przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Rozpoznając skargę na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądu SKO w Krośnie, iż to strona ma obowiązek wskazać konkretny przepis prawa materialnego, którego złamanie przez inwestora narusza jej uprawnienia. Zdaniem Sądu wystarczające jest wskazanie przez daną osobę, zwłaszcza działającą bez profesjonalnego pełnomocnika, konkretnych okoliczności faktycznych, które w jej ocenie wskazują na złamanie przez inwestora jej uprawnień. Do organów będzie w tej sytuacji należało ustalenie czy w tych wskazanych przez nią okolicznościach rzeczywiście doszło do naruszenia właściwych w tym zakresie przepisów, a jeśli nie doszło, to na jakich podstawach organ oparł swoje stanowisko w tym przedmiocie. Na gruncie niniejszej sprawy skarżąca, jako współwłaścicielka nieruchomości oznaczonej jako dz. ew. nr [...] wskazywała, że w jej ocenie bezprawnie pominięto ją jako stronę, mimo iż nawet na terenie działki bezpośrednio graniczącej z jej nieruchomością zaprojektowano kabel elektryczny oświetlenia oraz kanalizację. Dalej skarżąca skupiła się na twierdzeniach, że budynek handlowo-usługowy usytuowany na działkach nr ew. [...], [...] i [...] przy ul. [...] wraz z miejscami postojowymi na dz. [...], to w istocie rozbudowa obiektu handlowego, który już istnieje i po zsumowaniu powierzchni obydwu obiektów w istocie powstanie obiekt wielkopowierzchniowy, dla którego niezbędne jest istnienie planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji SKO w Krośnie w żaden sposób nie odniosło się w zaskarżonej decyzji do wskazanych wyżej okoliczności dotyczących zlokalizowania na działce sąsiedniej bezpośrednio graniczącej z jej nieruchomością elementów inwestycji, takich jak kabel elektryczny o określonych parametrach, oświetlenie czy kanalizacja, co niewątpliwie narusza art. 11 k.p.a. Skarżąca nie uzyskała odpowiedzi, dlaczego w ocenie organu, mimo wskazania, że pewne elementy projektowanej inwestycji znajdują się nawet na działce bezpośrednio graniczącej z jej nieruchomością /co wynika także z dokumentacji projektowej, pomimo pominięcia tej okoliczności w opisie/, mimo to odmawia się jej przymiotu strony. Uszło także uwadze organu, że Z. D. składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wniosła o wszczęcie takiego postępowania z urzędu, do czego w ogóle nie odniósł się organ administracji orzekający w sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło SKO w Krośnie zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji w związku z przyjęciem w zaskarżonym wyroku, iż decyzje Kolegium wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, a zwłaszcza art. 28 oraz art. 11 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na cyt. "niedostatki w zakresie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy", kiedy naruszenia takiego doszukać się nie można; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy, poprzez przyjęcie, iż konieczne jest uchylenie zapadłych decyzji wobec stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego, podczas gdy żadne naruszenie nie nastąpiło; Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej SKO w Krośnie podniosło, iż jego zdaniem w sprawie nie doszło do żadnego naruszenia przepisów postępowania, co uzasadniałoby zastosowanie sankcji określonych w przywołanym przepisie prawa. Organ wskazał, że żądanie skarżącej odnośnie uruchomienia z urzędu przez SKO w Krośnie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, wbrew ustaleniom Sądu, nie pozostało bez odpowiedzi, bowiem Kolegium pismem z dnia [...] listopada 2009 r. znak: [...], udzieliło skarżącej wyjaśnień, iż nie widzi podstaw do przeprowadzenia z urzędu takiego postępowania (karta nr 14, zgodnie z przeglądem akt Kolegium). W dalszej części skargi kasacyjnej SKO w Krośnie wskazało, iż nieprawidłowe są kategoryczne twierdzenia Sądu pierwszej instancji co do przerzucenia obowiązku ustalenia legitymacji wnioskodawcy wyłącznie na organ administracji. W ocenie Kolegium, w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, kiedy bezspornie ustalono, iż podmiot go składający nie uczestniczył w postępowaniu zwykłym, nie będzie on co do zasady posiadał przymiotu strony, warunkującego jego merytoryczne rozpoznanie. Oceny, czy ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji dotyczyć będzie interesu prawnego czy też obowiązku podmiotu, należy dokonać nie z poziomu decyzji pierwotnej, a postępowania nadzwyczajnego i wydanego w tym trybie rozstrzygnięcia. Negatywna ocena w tym względzie uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, jak miało to miejsce w sprawie niniejszej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie osoba, która uważa, że postępowanie główne toczyło się bez jej udziału, ma prawo złożyć stosowny wniosek oparty na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) i żądać wznowienia postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją. Wówczas to organ ma obowiązek dokonać merytorycznego rozpoznania wniosku i ocenić prowadzone postępowanie pod kątem zgłoszonych zarzutów, wydając stosowe rozstrzygnięcie. W ocenie SKO w Krośnie pozycja procesowa skarżącej została wyczerpująco przeanalizowana, biorąc również pod uwagę całokształt okoliczności, w tym wskazane przez Z. D. okoliczności faktyczne, tj. zaprojektowanie kabla elektrycznego, kanalizacji jak i oświetlenia na terenie działki (drogi) bezpośrednio graniczącej z jej nieruchomością, odmawiając jej prawa do skutecznego zainicjowania postępowania. Skarżąca włada nieruchomościami w centrum miasta Krosna i już z tej przyczyny musi zdawać sobie sprawę z pewnych niedogodności z tym związanych (hałas, pył, wzmożony ruch uliczny), a także z urządzeń infrastruktury technicznej, w które z zasady wyposażone są grunty położone na terenach miejskich tj. systemy kanalizacji deszczowej, ściekowej, sieci gazowe, oświetlenie uliczne, kable energetyczne itp. Stąd nieprawidłowe jest stanowisko Sądu, jakoby Kolegium w żaden sposób nie odniosło się do powyższych kwestii, gdyż taka całościowa analiza była dokonana i skutkowała zajęciem negowanego przez skarżącą stanowiska. Bezpodstawny jest również, zdaniem Kolegium, zarzut Sądu, oparty na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. W świetle przytoczonej argumentacji brak jest stosownego przepisu prawa materialnego, który zostałoby przez Kolegium naruszony w toku prowadzonego postępowania. W toku postępowania wstępnego brak jest możliwości dokonania przez organ oceny postawionych przez wnioskodawcę zarzutów. Organ może jedynie dokonać oceny podania pod względem formalnym, co też w sprawie niewątpliwie uczynił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Postępowanie wszczęte na żądanie strony przebiega w dwóch etapach, z których pierwszy zainicjowany wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczy wszczęcia postępowania, a drugi rozpoczyna się postanowieniem o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności określonego aktu. Na etapie pierwszym organ administracji dokonuje wstępnego badania dopuszczalności wniosku, ustalając czy wniosek został złożony przez legitymowany podmiot, czy podmiot ten posiada zdolność do czynności prawnych (przyczyny o charakterze podmiotowym) oraz czy wskazana została podstawa nieważności rozstrzygnięcia lub czy istnieje akt, którego stwierdzenia nieważności dotyczy wniosek (przyczyny o charakterze przedmiotowym). Brak któregokolwiek elementu koniecznego do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, prowadzi do odmowy wszczęcia tego postępowania. Tylko w sytuacji, gdy podmiot domagający się wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji nie wskaże elementów określających jego legitymację do złożenia wniosku lub gdy wskazane elementy w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego, dopuszczalne jest wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o przepis art. 157 § 3 k.p.a. Zatem zastosowanie przez organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji, odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych może nastąpić tylko wtedy, gdy podmiot wnoszący podanie o wszczęcie tego nadzwyczajnego trybu postępowania nie ma własnego interesu prawnego i jego brak jest oczywisty. W razie gdy ustalenie interesu prawnego wymaga badania, wyjaśnienia, czy też prowadzenia postępowania wyjaśniającego, to nie jest dopuszczalna odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego W rozpoznawanej sprawie wyprowadzenie interesu prawnego wymaga niewątpliwie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, na co trafnie wskazuje uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Zatem przesądzenie w takiej sytuacji o braku interesu prawnego skarżącej już we wstępnej fazie badania wniosku, jest niewątpliwie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy naruszeniem prawa, które winno skutkować uchyleniem zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., co też Sąd pierwszej instancji uczynił. Ponadto zauważyć należy, iż skarżąca jest właścicielką nieruchomości (działka nr [...]), która sąsiaduje z działką nr [...], na terenie której zaprojektowano kabel elektryczny oświetlenia, kanalizację stanowiące niezbędny element przedmiotowej inwestycji, a nadto znajduje się, jak twierdzi skarżąca parking. Ponadto skarżąca twierdziła, że budynek handlowo-usługowy usytuowany na działkach nr ew. [...], [...] i [...] przy ul. [...] wraz z miejscami postojowymi na dz. [...], to w istocie rozbudowa obiektu handlowego, który już istnieje i po zsumowaniu powierzchni obydwu obiektów w istocie powstanie obiekt wielkopowierzchniowy, dla którego niezbędne jest istnienie planu zagospodarowania przestrzennego. Nie może zatem budzić wątpliwości, iż w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestora, podnosi zarzut niekorzystnego oddziaływania realizowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości, nie można automatycznie przyjąć, iż inwestycja ta nie dotyczy jego interesu prawnego. W takim wypadku jego interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., który przecież niezależnie od art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie w postępowaniu nieważnościowym, wynika z przepisów prawa cywilnego, który gwarantuje właścicielowi prawo korzystania z przedmiotu własności, a także z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, który nakazuje poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. To, czy naruszenie interesu właściciela sąsiedniej nieruchomości nastąpiło, jest przedmiotem postępowania administracyjnego w ramach postępowania nieważnościowego, w którym podlega to wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu, a więc nie można z góry przesądzać, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie jest stroną. Tym samym wskazywane przez skarżącą okoliczności uzasadniały wszczęcie postępowania nieważnościowego i dokonanie w ramach tego postępowania podnoszonych przez Z. D. zarzutów. Odmowa zaś wszczęcia takiego postępowania w oparciu o art. 157 § 3 k.p.a. niewątpliwie stanowi naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować musiała zastosowaniem przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.