II SA/Wa 2746/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P.K. na opinię służbową Dyrektora [...] SKW z dnia [...] października 2010 r. postanawia - odrzucić skargę - W dniu 17 listopada 2010 r. P.K. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na opinię służbową wydaną w dniu [...] października 2010 r. przez Dyrektora [...] SKW. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wskazał, że opinia służbowa nie stanowi ani decyzji administracyjnej ani innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a więc sprawa ta nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego wyznaczają przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z treści art. 3 § 1 i 2 pkt 1 - 8 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg, które mogą dotyczyć decyzji administracyjnych oraz postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty - (pkt 2) oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym, na które służy zażalenie – (pkt 3). Ponadto zaskarżalne są inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - pkt 4, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach - pkt 4a, akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - pkt 5, inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - pkt 6, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego - pkt 7, bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a wskazanego przepisu - pkt 8. W pierwszej kolejności należy określić charakter prawny okresowej opinii służbowej oraz kognicji sądownictwa administracyjnego w tego rodzaju sprawach. Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 5 grudnia 2011 r. podjął uchwały, w których stwierdził, że: • na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o utrzymaniu w mocy zaskarżonej przez funkcjonariusza opinii służbowej, wydaną na podstawie § 15 ust. 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu opiniowania funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz. U. Nr 172, poz. 1405 ze zm.), nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (sygn. akt I OPS 3/11), • na postanowienie dyrektora zakładu karnego o utrzymaniu w mocy zaskarżonej przez funkcjonariusza Służby Więziennej opinii służbowej, wydane na podstawie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 listopada 1996 r. w sprawie opiniowania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 138, poz. 643), nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (sygn. akt I OPS 2/11). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest opinia służbowa P.K., która została wydana w dniu [...] października 2010 r. przez Dyrektora [...] SKW za okres od dnia [...] września 2009 r. do dnia [...] września 2010 r. Jak wynika z akt sprawy skarżący, będąc żołnierzem zawodowym, pełnił służbę na stanowisku w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego. W związku z tym, że ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego (SKW) oraz Służbie Wywiadu Wojskowego (SWW) (Dz. U. z 2006 r. Nr 104, poz. 709 ze zm.) nie reguluje opiniowania służbowego żołnierzy zawodowych pozostających na stanowiskach służbowych w SKW to, stosownie do art. 46 ustawy o SKW i SWW, w tym zakresie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.). Sprawy opiniowania żołnierzy zawodowych reguluje art. 26 powołanej wyżej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz wydane, na podstawie ust. 22 tego przepisu, rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 lutego 2010 r. w sprawie opiniowania żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 34, poz. 184), które określa: 1) szczegółowe warunki i tryb opiniowania żołnierza zawodowego, doręczania opinii służbowej i zapoznawania go z treścią opinii służbowej, wnoszenia i rozpatrywania od niej odwołania; 2) tryb określania indywidualnej prognozy przebiegu zawodowej służby wojskowej i sposób zapoznawania żołnierza zawodowego z indywidualną prognozą przebiegu zawodowej służby wojskowej; 3) tryb udostępniania opinii służbowej; 4) wzór arkusza opinii służbowej. Regulacje w przedmiocie opiniowania służbowego żołnierzy zawodowych nie zawierają żadnego odesłania - ani wprost ani pośrednio - do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Nie ma zatem jakichkolwiek podstaw, by czynności związane z opiniowaniem służbowym uznawać za podlegające zasadom postępowania administracyjnego. Ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przewiduje doręczenie przez przełożonego, za pokwitowaniem, potwierdzonej kopii opinii służbowej żołnierzowi zawodowemu, którego ona dotyczy w terminie 14 dni od dnia jej sporządzenia wraz z pouczeniem o przysługującym mu prawie wniesienia od niej odwołania. Nie oznacza to jednak, że żołnierz staje się przez to adresatem opinii służbowej. Opiniowanie jest uprawnieniem i jednocześnie obowiązkiem bezpośredniego przełożonego żołnierza zawodowego, która jest sporządzana na jego własne potrzeby służbowe i potrzeby przełożonych właściwych w sprawach osobowych. Ma ona na celu ocenę wykonywania przez żołnierza zawodowego obowiązków służbowych i stanowi podstawę do określenia dalszego przebiegu jego służby. Omawiana opinia ma zatem zapewnić prawidłową politykę kadrową i umożliwić przełożonym podejmowanie w przyszłości racjonalnych działań dotyczących zajmowania przez żołnierza dotychczasowego stanowiska lub innych stanowisk służbowych oraz przydatności do pełnienia przez niego służby. Przemawia to za stanowiskiem, że opiniowanie żołnierza jest sprawą wynikającą z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi w rozumieniu art. 5 pkt 2 p.p.s.a. Z powyższego wynika, że sprawa opiniowania służbowego żołnierzy zawodowych nie jest sprawą administracyjną, a opinia służbowa nie ma cech rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Opinia służbowa nie jest dokonywana ani w celu wywołania bezpośrednio skutku prawnego ani sama bezpośrednio skutków takich nie wywołuje. Może ona w przyszłości jedynie rzutować na sytuację osobistą, majątkową i zawodową żołnierza wpływając na jego awans, uprawnienia do określonych świadczeń, a nawet dalsze trwanie stosunku służbowego. Jednakże takie konsekwencje prawne nie są bezpośrednim skutkiem prawnym opinii służbowej, lecz mogą być wynikiem dopiero kolejnych działań przełożonych podejmowanych w odrębnych postępowaniach. Omawiana opinia służbowa stanowi jedynie ocenę - stan wiedzy bezpośredniego przełożonego o określonych cechach opiniowanego. Jest ona zatem oświadczeniem wiedzy nie zaś oświadczeniem woli, za które powszechnie uznaje się decyzję administracyjną. Reasumując stwierdzić należy, iż kwestionowana przez skarżącego opinia służbowa nie jest decyzją administracyjną, postanowieniem, czy też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego, lecz aktem wydawanym w ramach podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, a zatem skarga, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.