I OZ 314/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia W.S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2012 r. sygn. akt II SO/Wa 79/11 o oddaleniu wniosku W.S. o wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy K. za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi z dnia 21 października 2011 r. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 30 września 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W.S. wnioskiem z dnia 25 listopada 2011 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzenie Wójtowi Gminy K. grzywny za nieprzekazanie Sądowi w terminie, skargi na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 30 września 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarga na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 30 września 2011 r. wpłynęła do organu w dniu 21 października 2011 r., zaś Wójt Gminy K. przekazał ją do Sądu wraz z odpowiedzią i aktami sprawy w dniu 15 grudnia 2011 r. (data stempla pocztowego). Wójt Gminy K. w odpowiedzi na powyższy wniosek wniósł o jego oddalenie, wskazując, że skarga z odpowiedzią i kompletem dokumentów została przesłana została do Sądu w dniu 12 grudnia 2011 r. Wskazał również na liczne wnioski, skargi i zażalenia W.S., które w ocenie organu paraliżują pracę Urzędy Gminy K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 20 marca 2012 r. wniosek W.S. oddalił. W uzasadnieniu postanowienie odwołując się do treści art. 54 § 1 i 2, art. 55 § 1 oraz art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 157, poz. 1270 ze zm. dalej: P.p.s.a.) oraz art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198) stwierdził, że z akt sprawy wynika, że termin 15-dniowy na przekazanie przez organ skargi wraz z odpowiedzią oraz aktami sprawy do Sądu, upłynął z dniem 7 listopada 2011 r. Jednakże w ocenie Sądu pierwszej instancji powyższe opóźnienie, nie uzasadnia wymierzenia organowi grzywny. Zdaniem Sądu użyte przez ustawodawcę w art. 55 § 1 P.p.s.a. sformułowanie "sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny" oznacza, że podejmując rozstrzygnięcie w tej sprawie Sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ustawy, a także okoliczność, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że Wójt Gminy K., mimo opóźnienia, przekazał skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Sąd wziął pod uwagę, iż wnioskodawca kieruje do organu, wiele skarg i wniosków, które, jak podnosi organ w odpowiedzi na wniosek, angażują pracowników Urzędu Gminy i są powodem niedotrzymania ustawowego terminu. Usprawiedliwia to opóźnienie organu. Okoliczność ta sprawia, że pomimo uchybienia terminu Sąd nie znajduje podstaw do wymierzenia grzywny. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia W.S. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wnosząc o jego uchylenie zarzucił naruszenie art. 54 § 2 i art. 55 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku o wymierzenie organowi grzywny. W uzasadnieniu zażalenia powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że okres opóźnienia w przekazania skargi do sądu, jego przyczyny, a także wykonanie tego obowiązków przez organ po wpłynięciu wniosku o wymierzenie grzywny może mieć wpływ tylko na wysokość grzywny, którą w każdym wypadku uchybienia ustawowemu terminowi należy wymierzyć. Podkreślił, że w tej sytuacji oddalenie wniosku nie pozwala na realizację celów jakim ww. grzywna ma służyć. Ponadto, pełnomocnik W.S. wniósł o przyznanie kosztów zastępstwa adwokackiego z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Wójt Gminy K. w odpowiedzi na zażalenie wniósł o jego oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198) do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się, przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), z tym, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Zgodnie art. 54 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Przy czym w myśl art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się do tego obowiązku, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., to jest do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Na wstępie podkreślić należy, że wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ ustawowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę, bez względu na jego przyczyny oraz złożenie stosownego wniosku przez stronę. Przesłanki te w niniejszej sprawie zostały spełnione – skarga pomimo upływu ustawowego terminu nie została przekazana, a skarżący złożył stosowny wniosek. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszego postępowania zauważyć należy, że skarga W.S. rozpatrywana jest w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, które jest trybem szczególnym i zawiera bardziej restrykcyjne unormowania co do terminu przekazania skargi sądowi. Celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a, jest nie tylko pełnienie funkcji dyscyplinującej, lecz także funkcji represyjnej. Funkcja represyjna realizowana poprzez wymierzenie grzywny, o której mowa ww. przepisie służy bowiem ochronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Pomimo, iż przywołana regulacja konstytucyjna odnosi się do sądu, a nie do organu administracji publicznej, to jednak działanie sądu jest w tym wypadku uzależnione od dokonania przez organ czynności wymienionych w art. 54 § 2 P.p.s.a. Z tej przyczyny organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji tego prawa przez stronę. Poza tym, grzywna z art. 55 § 1 P.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie organu służy zapobieganiu naruszeniu prawa przez organ w przyszłości. Realizacja tej funkcji odnosi się zarówno do organu, któremu grzywnę wymierzono, jak i innych organów, a jej celem jest zapobieganie przewlekaniu postępowania sądowoadministracyjnego. Zasada szybkości postępowania jest jedną z podstawowych zasad postępowania sądowoadministracyjnego (art. 7 P.p.s.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro w rozpoznawanej sprawie skarga skarżącego dotyczyła bezczynności organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, to na organie ciążył ustawowy obowiązek jej przekazania wraz z aktami i odpowiedzią w terminie 15 dni. Jest faktem bezspornym, że organ przekazał skargę wraz z kompletem ww. dokumentów z naruszeniem tego terminu, a skarżący złożył stosowny wniosek. Oznacza to, że wystąpiły przesłanki do orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny. Wyjaśnić należy, że okoliczności, które spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi oraz okres tego uchybienia pozostają bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny. Mogą one mieć jedynie wpływ na wysokość grzywny, gdyż sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny ustawodawca pozostawił swobodny zakres ustalenia jej wysokości tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a.). Powyższy przepis pozwala bowiem na wymierzenie grzywny w wysokości adekwatnej do stopnia niewypełnienia przez organ obowiązku przesłania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w terminie, uwzględnieniem okresu w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi. Z powyższych względów, zaskarżone postanowienie o odmowie wymierzenia grzywny nie realizuje żadnej z ww. funkcji, co powoduje, że wniesione zażalenie zasługiwało na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 i art. 193 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał natomiast wniosku pełnomocnika W.S. ustanowionego z urzędu dotyczącego przyznania wynagrodzenia za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy. Przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają bowiem zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za świadczenie pomocy prawnej należne od Skarbu Państwa (art. 258 P.p.s.a.) jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 P.p.s.a.