I OZ 308/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Wójta Gminy K. i zażalenia W.S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2012 r. sygn. akt II SO/Wa 104/11 o wymierzeniu grzywny Wójtowi Gminy K. za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi, odpowiedzi na skargę i akt w sprawie ze skargi W.S. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 8 września 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej postanawia: oddalić zażalenia. W.S. wnioskiem z dnia 26 września 2011 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzenie Wójtowi Gminy K. grzywny za nieprzekazanie Sądowi w terminie, skargi na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 8 września 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej, dotyczącej wydania odpisu zarządzenia Wójta Gminy K. nr [...] z dnia 5 maja 2011 r. wraz z załącznikami. Skarga na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 8 września 2011 r. wpłynęła do organu w dniu 28 września 2011 r., zaś Wójt Gminy K. przekazał ją do Sądu wraz z odpowiedzią i aktami sprawy w dniu 13 grudnia 2011 r. (data stempla pocztowego). Wójt Gminy K. w odpowiedzi na powyższy wniosek wniósł o jego oddalenie, wskazując, że skarga z odpowiedzią i kompletem dokumentów została przesłana do Sądu w dniu 9 grudnia 2011 r. Podniósł, że od dnia 19 maja 2011 r. ilość wniosków, skarg i zażaleń, składanych przez W.S., wzrosła z 250 do ponad 620. Wyjaśnił, że wnioskodawca był wielokrotnie informowany, iż wszystkie uchwały i zarządzenia organów Gminy znajdują się na stronie internetowej [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 21 marca 2012 r. wymierzył Wójtowi Gminy K. grzywnę w wysokości 500 zł. W uzasadnieniu postanowienie odwołując się do treści art. 54 § 1 i 2, art. 55 § 1 oraz art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 157, poz. 1270 ze zm. dalej: P.p.s.a.) oraz art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198) podał, że z akt sprawy wynika, iż organ przekazał skargę W.S. na bezczynność Wójta Gminy K. w zakresie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 8 września 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wraz odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy, dopiero w dniu 13 grudnia 2011 r. Oznacza to, że Wójt Gminy K. nie wykonał ustawowego obowiązku przekazania skargi wraz z odpowiedzią i aktami sprawy w terminie piętnastu dni, do Sądu, a uchybienie ustawowego terminu wynosiło 60 dni. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wymierzenie grzywny organowi może nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązku przekazania do sądu skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy, nawet jeżeli dopełnienie tego obowiązku nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. W tej sytuacji Sąd rozpoznając sprawę z wniosku o wymierzenie organowi grzywny, powinien wziąć pod uwagę wszystkie jej okoliczności, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ tego obowiązku, a także okoliczność, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że wymierzając grzywnę w wysokości 500 zł wziął pod uwagę, że okres zwłoki w realizacji obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. wynosił 60 dni, szczególny przedmiot sprawy, jakim jest dostęp do informacji publicznej, a także okoliczność, iż organ ostatecznie wykonał przewidziany w ustawie obowiązek w sposób umożliwiający rozpoznanie sprawy oraz wskazywany przez organ fakt wpływu znacznej liczby wniosków skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażaleń: Wójta Gminy K. i W.S. Wójt Gminy K. w zażaleniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucił naruszenie art. 54 § 2 i art. 55 § 1 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił szczególnych okoliczności tej sprawy związanych z liczbą złożonych przez skarżącego wniosków. Podkreślił, że wprawdzie po upływie ustawowego terminu, lecz przed rozpoznaniem przez Sąd pierwszej instancji wniosku o wymierzenie grzywny, skarga wraz z odpowiedzią i aktami sprawy została do Sądu przekazana. W ocenie skarżącego organu wymierzenie mu w tej sytuacji grzywny nie posiadało usprawiedliwionych podstaw. W.S. reprezentowany przez adwokata, w zażaleniu na powyższe postanowienie zarzucił naruszenie art. 54 § 2 P.p.s.a. gdyż grzywna wymierzona organowi w wysokości 500 złotych jest zbyt niska i niespełnia funkcji, której ma służyć. W jego ocenie organ nie może skutecznie zasłaniać się problemami wewnętrznymi występującymi w jego działaniu, zaś w tej sprawie powinna być orzeczona grzywna w wysokości 3000 złotych. Ponadto, pełnomocnik W.S. wniósł o przyznanie kosztów zastępstwa adwokackiego z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Wójt Gminy K. w odpowiedzi na zażalenie W.S. wniósł o jego oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenia nie zasługują na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198) do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się, przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), z tym, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Zgodnie art. 54 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Przy czym w myśl art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się do tego obowiązku, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., to jest do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę, bez względu na jego przyczyny oraz złożenie stosownego wniosku przez stronę. Przesłanki te w niniejszej sprawie zostały spełnione – skarga pomimo upływu ustawowego terminu nie została przekazana, a skarżący złożył stosowny wniosek. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszego postępowania podkreślić należy, że skarga W.S. rozpatrywana jest w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, które jest trybem szczególnym i zawiera bardziej restrykcyjne unormowania co do terminu przekazania skargi sądowi. Celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a, nie jest tylko i wyłącznie pełnienie funkcji dyscyplinującej, lecz także funkcji represyjnej. Funkcja represyjna realizowana poprzez wymierzenie grzywny, o której mowa w wymienionym przepisie służy bowiem ochronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Pomimo, iż przywołana regulacja konstytucyjna odnosi się do sądu, to jednak działanie sądu jest w tym wypadku uzależnione od wykonania przez organ obowiązków, o których mowa w art. 21 pkt 1 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 54 § 2 P.p.s.a. Z tej przyczyny ponosi on odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji tego prawa przez stronę. Poza tym, grzywna z art. 55 § 1 P.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie grzywną służy zapobieganiu naruszeniu prawa celem przewlekania postępowania sądowoadministracyjnego. Zasada szybkości postępowania jest bowiem jedną z podstawowych zasad postępowania sądowoadministracyjnego (art. 7 P.p.s.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro w rozpoznawanej sprawie skarga W.S. dotyczyła bezczynności organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, to na organie ciążył ustawowy obowiązek jej przekazania wraz z aktami i odpowiedzią w terminie 15 dni. Faktem bezspornym jest, że organ przekazał skargę wraz z kompletem ww. dokumentów z naruszeniem tego terminu, a wyżej wymieniony złożył stosowny wniosek. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji trafnie wywiódł, iż wystąpiły przesłanki do orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny. Z tych względów, zamierzonego skutku nie mogły odnieść zarzuty Wójta Gminy K. dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 54 § 2 i art. 55 § 1 P.p.s.a. Jako nietrafny należało ocenić również zarzuty naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei, w myśl art. 141 § 4 tej ustawy uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten należy odpowiednio stosować do postanowień (art. 166 P.p.s.a.). Wyjaśnić należy, iż obowiązku "przedstawienia stanu sprawy", o którym mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a., nie można rozumieć jako obowiązku szczegółowego przedstawienia wszystkich okoliczności sprawy, lecz przedstawienia stanu sprawy (podobnie jak zarzutów skargi, stanowisk pozostałych stron oraz wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia) w sposób zwięzły. Oznacza to konieczność odniesienia się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w sposób prawidłowy, wyczerpujący i przekonywujący przedstawił przesłanki uwzględnienia wniosku o wymierzenie grzywny. W treści uzasadnienia w sposób szczegółowy przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy oraz omówił argumenty, które legły u podstaw powziętego rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia zażalenia wynika, że zarzut naruszenia tego przepisu stanowi w istocie polemikę nie z ustaleniami stanu faktycznego, lecz ich prawną oceną dokonaną przez Sąd pierwszej instancji. Zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji wymierzając grzywnę wziął pod uwagę zarówno okres opóźnienia organu w przekazaniu skargi, jego przyczyny oraz wykonanie tego obowiązku po złożeniu wniosku o wymierzenie grzywny. Trafnie przyjął, że okoliczności, które spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi nie mają znaczenia dla samego wymierzenia grzywny. Mogły one mieć jedynie wpływ na wysokość grzywny, gdyż sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny ustawodawca pozostawił swobodny zakres ustalenia jej wysokości tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a.). Z tego względu zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut sformułowany w zażaleniu W.S., iż w tej sprawie orzeczono grzywnę w zbyt niskiej wysokości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego szczególne okoliczności tej sprawy zostały w zaskarżonym postanowieniu uwzględnione, a wysokość wymierzonej grzywny jest adekwatna do stopnia niewypełnienia obowiązku przesłania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w ustawowym terminie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 i art. 193 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał natomiast wniosku pełnomocnika W.S. ustanowionego z urzędu dotyczącego przyznania wynagrodzenia za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy. Przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają bowiem zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za świadczenie pomocy prawnej należne od Skarbu Państwa (art. 258 P.p.s.a.) jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 P.p.s.a.