II SA/Gd 783/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1.uchyla zaskarżoną decyzję; 2.określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 14 kwietnia 2011r. nr [...]Wójt Gminy ustalił i obciążył A. K. opłatą adiacencką w kwocie 6195zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej podziałem działki nr [...], położonej w miejscowości S., gmina P. W uzasadnieniu decyzji podano, iż nieruchomość położona w miejscowości S., gmina P., oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] i będąca własnością A. K., została przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi. Ostateczną decyzją z dnia 22 sierpnia 2008r. zatwierdzono projekt podziału ww. nieruchomości. Zgodnie ze sporządzonym operatem szacunkowym w wyniku podziału nieruchomości na działki po podziale nr [...], jej wartość rynkowa wzrosła o kwotę 20.650zł Jak wskazał organ pierwszej instancji, zgodnie z uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia 28.06.2007r.(Dz. Urz. Woj. .[...]) w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości Wójt Gminy jest uprawniony do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Powołując się na treść sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego, organ ustalił, że wartość nieruchomości po podziale wzrosła o kwotę 20.650zł. Zatem, stawka opłaty adiacenckiej, zgodnie z wyżej cytowaną uchwałą, wynosi 6105zł (30 % z 20.650zł). Jako podstawę prawną dla ustalenia opłaty organ powołał art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r., nr 102, poz. 651 ze zm.). W odwołaniu od powyższej decyzji A. K. wniosła o jej uchylenie bądź o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołująca podała, że przesłanką naliczenia opłaty adiacenckiej, zgodnie z treścią art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany wyłącznie jej podziałem. Przesłanka ta w niniejszej sprawie nie zachodzi, gdyż ewentualny wzrost wartości nieruchomości nie został spowodowany podziałem lecz ogólnym wzrostem cen nieruchomości. Skarżąca wskazała, że podział nie spowodował wzrostu wartości nieruchomości, lecz wiązał się z dodatkowymi kosztami oraz ubytkiem powierzchni, albowiem część działki została przeznaczona na drogę. Nadto skarżąca wskazała, że wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w celu umożliwienia jej prawa do obrony swoich praw, gdyż po wszczęciu postępowania i podczas pobytu w siedzibie gminy uniemożliwiono jej zrobienie kserokopii operatu szacunkowego, tym samym uniemożliwiono spokojne zapoznanie się z jego treścią i możliwość wypowiedzenia się co do zawartych w nim ustaleń przez innego rzeczoznawcę. W piśmie z dnia 20 lipca 2011r odwołująca dodatkowo zarzuciła, że wprawdzie w operacie szacunkowym do wyliczenia wartości działki przed podziałem przyjęto wartość 12 działek, jednakże tylko jedna z nich położona jest w powiecie g., w sytuacji gdy lokalizacja ma wpływ na wartość nieruchomości. Odwołująca nadto zarzuciła, że błędnie została ustalona wartość rynkowa działki nr [...] o powierzchni 2002m² na kwotę 105.930zł. Odwołująca podniosła, że działka ta została w całości przeznaczona na drogę. Nie kwestionując, że powyższa cena może być wartością księgową tej działki, odwołująca zarzuciła, że działka ta nie posiada jakiejkolwiek wartości rynkowej, skoro wartość rynkowa stanowi najbardziej prawdopodobną cenę możliwą do uzyskania na rynku. W tym stanie rzeczy ustalenie jej wartości na kwotę 105.930zł nie odpowiada wartości rynkowej. Decyzją z dnia 11 sierpnia 2011r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami- zw. dalej ustawą, przez opłatę adiacencką należy rozumieć m.in. opłatę ustaloną w związku z podziałem nieruchomości. Zgodnie z art. 98 a ust. 1 ustawy, jeżeli w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela (...), wzrośnie jej wartość wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie po podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144, art. 146ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Organ ustalił, że ww. przesłanki konieczne dla przeprowadzenia postępowania zostały spełnione a jego celem jest ustalenie czy w wyniku zatwierdzonego podziału nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Właścicielem wycenianej nieruchomości jest odwołująca, która nabyła ją w drodze dziedziczenia (po zmarłym bracie). Organ przytoczył regulacje ustawowe dotyczące zasad wyceny nieruchomości wskazując, że ustalenie opłaty następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, który opinię o wartości nieruchomości sporządza w formie operatu szacunkowego. Do rzeczoznawcy należy wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości . Sposób sporządzania operatu, jego formę i treść określają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości. Organ szczegółowo przedstawił sposób ustalania wzrostu wartości nieruchomości przez rzeczoznawcę w operacie w odniesieniu do stanu nieruchomości przed podziałem oraz po jej podziale, z uwzględnieniem obowiązujących zasad, że wartość nieruchomości określa się według stanu przed i po jej podziale, a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (10 luty 2011r) Organ II instancji przedstawił sposób wyliczenia wartości działki nr [...] przed podziałem na kwotę 954.980zł. oraz przedstawił sposób wyliczenia wzrostu wartości nieruchomości po jej podziale wskazując, że przy wycenie przedmiotowej działki po podziale rzeczoznawca dokonał odrębnego szacunku wartości rynkowej dla działek nr [...] o łącznej powierzchni 14.123m² na kwotę 869.700zł oraz dla działki nr [...] o pow. 2002m², przeznaczonej na drogę dojazdową do wydzielonych działek na kwotę 105.930zł Łączna wartość wycenianego gruntu wyniosła więc po podziale 975.630zł. W związku z czym różnica wartości nieruchomości przed i po podziale nieruchomości wyniosła 20.650zł. W konsekwencji biorąc pod uwagę wysokość obowiązującej stawki procentowej opłaty adiacenckiej uchwalonej uchwałą Rady Gminy w wysokości 30%, wysokość tej opłaty wyniosła 6195zł. Ustalając wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z dokonanym podziałem organ oparł się na ustaleniach dokonanych przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym. Organ odwoławczy ocenił ten dowód jako dokument rzetelny i sporządzony zgodnie z wymogami prawnymi. Z jego treści wynika, iż wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła w związku z dokonanym podziałem, a okoliczność ta uzasadnia wymierzenie opłaty adiacenckiej. Odnosząc się do treści odwołania Kolegium wskazało, że brak jest podstaw do podważania zasadności sporządzonego operatu szacunkowego i wniosków z niego wynikających. Dowodem w postępowaniu w przedmiocie opłaty adiacenckiej nie mogą być subiektywne twierdzenia i odczucia kwestionujące wzrost wartości nieruchomości, ale wyłącznie operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. W operacie tym wyjaśniono, że ze względu na brak w branym pod uwagę okresie dostatecznej ilości transakcji porównawczych rynek nieruchomości został rozszerzony poza powiat g., także na powiat k. i w. Strona w żaden sposób nie podważyła prawidłowości przyjętego przez rzeczoznawcę stanowiska w omawianym zakresie, zatem zarzut dotyczący przyjęcia niewłaściwej lokalizacji nieruchomości porównawczych jest chybiony. Odnośnie zarzutu dotyczącego uniemożliwienia stronie jej prawa do obrony Kolegium wyjaśniło, że na wniosek złożony na etapie postępowania odwoławczego, stronie przekazano kserokopię operatu szacunkowego wraz z pismem przewodnim organu I instancji z 5 maja 2011r. Odnosząc się do zasadności wyceny działki nr [...] ( stanowiącej drogę wewnętrzną) Kolegium wskazało, że nie było możliwe pomniejszenie wartości rynkowej o ww. działkę. Zgodnie bowiem z art. 98a ust. 3 ustawy jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących publicznych do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem, jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie. Przedmiotowa działka nie posiada statusu drogi publicznej. Drogą publiczną jest bowiem zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007r, nr 19, poz. 115 ze zm.) droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczonymi wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Działka nr [...] została wydzielona pod drogę wewnętrzną po warunkiem ustanowienia służebności przejazdu i przechodu lub sprzedaży udziałów wydzielonej drodze dla właścicieli działek przylegających do wydzielonej drogi. Działka ta zatem nie jest działką ogólnodostępną i z tego już tylko powodu nie jest działką wydzieloną pod drogę publiczną, a zatem nie można do nie stosować regulacji zawartych w art. 98a ust. 3 ustawy. Kolegium wskazało, że uwzględnienie przy wyliczeniu opłaty adiacenckiej wartości tej działki wpłynęło na obniżenie wysokości opłaty, gdyż przyjęta przez rzeczoznawcę wartość 1m² tej działki została wyliczona na kwotę 52,91zł/m kw., podczas gdy wartość działki przed podziałem wyliczona została na kwotę 59,22zł/m². Z powyższego wynika, że uwzględnienie wartości działki nr [...] w ustaleniu opłaty adiacenckiej w rzeczywistości przyczynia się do pomniejszenia różnicy wartości wycenianej nieruchomości przed i po podziale, w konsekwencji wpływa na wyliczenie opłaty adiacenckiej w mniejszej kwocie. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie przez organ art. 7, 8 i 75 Kodeksu postępowania administracyjnego Skarżąca podniosła, że powstała w wyniku podziału działka nr [...] wyodrębniona została na cele drogowe (niezależnie od jej statusu jako drogi publicznej bądź niepublicznej). W takiej sytuacji jej wartość rynkowa, a więc zgodnie z art. 151 ustawy, najbardziej prawdopodobna cena możliwa do uzyskania na rynku nie wynosi nawet 10% z kwoty 105.930zł ustalonej przez rzeczoznawcę, tj. nie wynosi nawet kwoty 10.593zł. Powołując się na powyższe skarżąca zarzuciła błędne wyliczenie wartości działki nr [...] i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji . W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało uznać za zasadną bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego w sposób który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wskazać jednak należy, że w rozpoznawanej sprawie właścicielką nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy G. jako właściciel figuruje A. K., która własność nieruchomości nabyła na mocy postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku z dnia 30 września 2009r. Poprzednim właścicielem nieruchomości był K. J. wskazywany jako jej właściciel w decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału oraz w operacie szacunkowym. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że A. K. jest stroną postępowania w przedmiocie opłaty adiacenckiej.² Przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego było ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. W pierwszej kolejności wskazać należy, że organy administracji zastosowały prawidłową podstawę materialnoprawną orzeczenia o opłacie adiacenckiej, tj. art. 98a w zw. z art. 144 ust. 2, art. 147 i 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.). Z dyspozycji przepisu art. 98 a ust. 1 ustawy wynika, że przy ustalaniu opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio art. 146 ust. 1 a ustawy, zgodnie, z którym ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartości nieruchomości. Operat szacunkowy, tak jak to ustalił organ II instancji, stanowi dowód tego, jaką wartość przedstawiała nieruchomość przed i po podziale według cen na dzień ustalania opłaty, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty. W konsekwencji jest to podstawowy dokument umożliwiający ustalenie opłaty adiacenckiej. Podlega on ocenie dowodowej w toku postępowania administracyjnego, tak jak każdy inny środek dowodowy. Skarżąca w odwołaniu zgłosiła zarzut, w którym zakwestionowała sposób wyliczenia wartości nieruchomości po podziale poprzez wyliczenie wartości nieruchomości działki nr [...] na kwotę 105.930zł, tj według ceny 52,91zł/m², podnosząc, że nieruchomość ta została przeznaczona na drogę wewnętrzną i cena, która jak wynika z operatu jest ceną rynkową, nie jest prawidłowa w odniesieniu do działki o wskazanym przeznaczeniu. Zgodnie z decyzją z dnia 22 sierpnia 2008r. zatwierdzającą podział działki nr [...] została ona podzielona na 15 działek, o nr [...] do [...], pod warunkiem, że na wydzielonej drodze wewnętrznej stanowiącej działkę nr [...] ustanowione zostaną służebności przejazdu i przechodu lub nastąpi sprzedaż udziałów w wydzielonej drodze dla właścicieli działek budowlanych przylegających do wydzielonej drogi wewnętrznej. W operacie szacunkowym rzeczoznawca wskazał, że w badanym okresie nie odnotowano transakcji gruntami przeznaczonymi na cele komunikacji. Wartość działki nr [...] została wyceniona odrębnie z uwzględnieniem przywoływanych przez organ II instancji wskaźników korygujących, jej cena wyniosła 105.9230zł , przy cenie 1mkw 52,91zł/m², pozostałych nieruchomości 869.700zł, przy cenie wyższej wynoszącej 61,58zł/m². Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że działaniu organu odwoławczego zasadnie można postawić zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Stosownie do treści art. 7 k.p.a., wyrażającego zasadę prawdy obiektywnej, organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego i winno korespondować z materiałem dowodowym zgromadzonym w toku postępowania i wynikami jego analizy. Stosownie bowiem do treści art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dodatkowo, analiza art. 7 i 77 k.p.a. prowadzi do wniosku, że organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego i rozwianiu wszelkich wątpliwości pojawiających się w toku jego ustalania. Operat szacunkowy jest podstawowym dowodem w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, lecz jak to wyżej wskazano podlega on ocenie dowodowej. Powołany wyżej zarzut skarżącej nie został rozpoznany w trakcie postępowania odwoławczego, przy czym ocena tego zarzutu winna mieć miejsce z udziałem rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat, poprzez złożenie przez rzeczoznawcę wyjaśnienia dotyczącego zarzutu skarżącej bądź w trakcie rozprawy administracyjnej. Organ II instancji kwestii podniesionej przez skarżącą nie wyjaśnił w sposób dostateczny. Nadto mając na uwadze wskazywaną przez Sąd i organ rolę rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat szacunkowy odniesienie się do zarzutów i twierdzeń skarżącej wymagało udziału w postępowaniu rzeczoznawcy. Stawiając zarzut naruszenia dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. wskazać należy, że uzasadnienie decyzji jest swoistym odzwierciedleniem toku postępowania, ustaleń poczynionych przez organ i dowodów, które doprowadziły do takich, a nie innych wniosków. Decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m. in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Dla strony bowiem, jak i dla sądu administracyjnego kontrolującego decyzję pod względem zgodności z prawem uzasadnienie decyzji jest tak samo ważne jak samo rozstrzygnięcie. Odnosząc powyższe ustalenia do niniejszej sprawy podkreślić należy, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania, a w szczególności do twierdzeń kwestionujących ustalenie zwiększenia wartości nieruchomości po podziale na skutek ustalenia ww. wartości działki przeznaczonej na drogę wewnętrzną. Z treści odwołania wynika bowiem, że skarżąca kwestionowała uwzględnienie przy wyliczeniu wartości nieruchomości wartości działki nr [...] o powierzchni 2002m². W sprawie tej nie wypowiedział się rzeczoznawca Natomiast organ II instancji nie odniósł się do tego zarzutu, wskazując jedynie, że niezaliczenie drogi do drogi publicznej uniemożliwia pomniejszenie powierzchni nieruchomości, której dotyczy podział o powierzchnię działki nr [...] i w konsekwencji nie poczynił żadnych ustaleń w powyższym zakresie oraz nie umożliwił złożenia wyjaśnienia przez rzeczoznawcę. Ustalenie wzrostu wartości nieruchomości wskutek podziału stanowi materialnoprawną przesłankę wymierzenia opłaty adiacenckiej, a w konsekwencji najistotniejszą okoliczność dla przedmiotowego postępowania. Jako takie, ustalenie to – w sytuacji, gdy wzbudza wątpliwości strony je kwestionującej – winno być poddane dogłębnej analizie, zmierzającej do wyjaśnienia wysuwanych przez stronę wątpliwości w tym zakresie. Organ nie wyjaśnił bowiem, pomimo zarzutów odwołania w tej mierze, przyczyn dla których ustalenie o wzroście wartości nieruchomości uznał za wiarygodne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji odnosząc się do zarzutów skarżącej winien z udziałem rzeczoznawcy rozpoznać zarzut skarżącej i ustalić, czy przeznaczenie działki nr [...] ( zgodnie z decyzją zatwierdzającą podział działki nr [...]) powoduje oraz w jakiej wysokości wzrost wartości nieruchomości. Mając powyższe na uwadze i działając na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Nadto działając na podstawie art. 152 ww. ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.