II SAB/Wa 238/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak Sędziowie WSA Jacek Fronczyk Waldemar Śledzik (spr.) Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi R.M. na bezczynność Dyrektora Generalnego Ministerstwa Obrony Narodowej w przedmiocie rozpoznania odwołania - oddala skargę - W dniu 20 października 2010 r. R. M. wystąpił do Dyrektora Centralnego Archiwum Wojskowego w W. z wnioskiem o udostępnienie materiałów archiwalnych do tematu pracy "[...]". Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Dyrektor Centralnego Archiwum Wojskowego w W. nie wyraził zgody R. M. na udostępnienie materiałów archiwalnych wymienionych w przedmiotowym wniosku. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawca w sposób tendencyjny i jednostronny wykorzystał wcześniejsze materiały pochodzące ze zbiorów archiwalnych Centralnego Archiwum Wojskowego, a zatem wykorzystał je w sposób niezgodny z celem wskazanym w zgłoszeniu (wniosku), istotnie naruszając w ten sposób interesy Państwa Polskiego. Powyższa decyzja została wysłana R. M. listem poleconym w dniu 23 listopada 2010 r. W dniu 3 grudnia 2010 r. R. M. wystąpił do Dyrektora Generalnego Ministerstwa Obrony Narodowej o (cyt.) "zdyscyplinowanie dyrektora Centralnego Archiwum Wojskowego, aby zajął się moim zgłoszeniem chęci dalszego korzystania z materiałów zgromadzonych w Centralnym Archiwum Wojskowym". W odpowiedzi na powyższe wystąpienie, które wpłynęło do organu w dniu 8 grudnia 2010 r., Dyrektor Generalny Ministerstwa Obrony Narodowej pismem [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. poinformował R. M., że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego podtrzymuje stanowisko Dyrektora Centralnego Archiwum Wojskowego w W. odmawiające dalszego korzystania z zasobu tegoż archiwum albowiem z dokonanej analizy treści jego publikacji pt. "[...]" i "[...]" wynika, że wykorzystane do nich materiały wchodzące w skład zasobu archiwalnego Centralnego Archiwum Wojskowego w W. zostały wykorzystane w sposób niezgodny z treścią złożonego przez niego wniosku i posłużyły do działań godzących "w interes Państwa polskiego i jego obywateli, uwłaczając setek tysięcy ofiar napaści hitlerowskiej na Polskę". Wskazane pismo Dyrektora Generalnego MON zostało nadane w dniu 11 stycznia 2011 r. (k. 14 akt adm. sprawy) i pomimo dwukrotnego awizowania w dniach 18 i 25 stycznia 2011 r., nie zostało przez adresata podjęte. W związku z powyższym korespondencja została zwrócona przez pocztę do nadawcy (k. 12 i 13 akt adm. sprawy). Pismem z dnia 13 kwietnia 2011 r. Pani B. B. radca prawny, działając z upoważnienia Pana R. M., wystąpiła do Dyrektora Generalnego Ministerstwa Obrony Narodowej o wydanie na podstawie art. 138 k.p.a. decyzji administracyjnej, uchylającej w całości decyzję Nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Dyrektora Centralnego Archiwum Wojskowego w W. o niewyrażeniu zgody R. M. na udostępnienie materiałów archiwalnych z Centralnego Archiwum Wojskowego oraz wydanie decyzji wyrażającej zgodę na udostępnienie ww. materiałów archiwalnych do tematu "[...]", tj. zgodnie z wnioskiem zainteresowanego z dnia 20 października 2010 r. Jednocześnie podkreśliła, że zainteresowany pismem z dnia 3 grudnia 2010 r. złożył w przepisanym terminie odwołanie od decyzji Dyrektora Centralnego Archiwum Wojskowego w W. z dnia [...] listopada 2010 r., na które pismem nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. uzyskał odpowiedź. Pismo to nie jest jednak decyzją administracyjną, gdyż nie zawiera elementów zakreślonych dyspozycją art. 107 k.p.a. i dlatego też strona żąda wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 138 k.p.a., co umożliwi skuteczne wniesienie odwołania do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na to wystąpienie, które przez organ zostało potraktowane jako "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy", Dyrektor Generalny Ministerstwa Obrony Narodowej pismem z dnia [...] maja 2011 r. poinformował pełnomocnika R. M., iż na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz analizy zebranej w sprawie dokumentacji nie jest możliwe wydanie decyzji uchylającej decyzję dyrektora Centralnego Archiwum Wojskowego w W. Nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. odmawiającej Panu R. M. udostępnienia materiałów archiwalnych oraz wydanie decyzji wyrażającej zgodę na udostępnienie mu materiałów archiwalnych z Centralnego Archiwum Wojskowego w W., gdyż przedmiotowa decyzja stała się ostateczna. W uzasadnieniu swego stanowiska organ w szczególności wskazał, że pismo nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 roku, pomimo dwukrotnego awizowania w dniach 18 i 25 stycznia 2011 r. nie zostało przez adresata odebrane i dlatego zostało zwrócone do nadawcy. W dniu 3 czerwca 2011 r. pełnomocnik R. M. złożył skargę na bezczynność organu w przedmiocie niewydania decyzji administracyjnej w sprawie z odwołania R. M. od decyzji Nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. wydanej przez Dyrektora Centralnego Archiwum Wojskowego w sprawie odmowy udostępnienia materiałów archiwalnych z Centralnego Archiwum Wojskowego, wnosząc o zobowiązanie Dyrektora Generalnego Ministerstwa Obrony Narodowej do wydania wskazanej decyzji terminie 14 dni oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja nr [...] z dnia [...] listopada r. Dyrektora Centralnego Archiwum Wojskowego została wydana z naruszeniem prawa w oparciu o niejasne kryteria i rozstrzygnięcia oraz zapis § 15 Regulaminu udostępniania materiałów archiwalnych w Centralnym Archiwum Wojskowym, który stanowi akt wewnętrzny. Uzyskana zaś przez Skarżącego ze strony Dyrektora Generalnego Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia r., stanowiąca odpowiedź na jego odwołanie od decyzji Nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. wydanej przez Dyrektora Centralnego Archiwum Wojskowego, w świetle art. 107 k.p.a., nie jest decyzją administracyjną, gdyż nie zawiera elementów takich jak rozstrzygnięcie, uzasadnienie oraz pouczenie o prawie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na zarzuty podniesione w skardze Dyrektor Generalny Ministerstwa Obrony Narodowej podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w omawianej sprawie, wnosząc o jej oddalenie, po raz kolejny podkreślając, przyczyną odmowy dalszego korzystania z zasobu Centralnego archiwum Wojskowego było że - w szczególności - wykorzystywanie materiałów tegoż archiwum do działań godzących w interes Państwa polskiego i jego obywateli. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), stanowi, że kontrola sądowa działalności administracji publicznej, obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się zarzucanej bezczynności Dyrektora Generalnego Ministerstwa Obrony Narodowej. Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Na niezałatwienie sprawy w powyższym terminie oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 K.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę zarówno na bezczynność danego organu jak i na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnym i poglądami doktryny, organ administracji pozostaje w bezczynności w przypadku niezałatwienia sprawy (w terminie określonym w art. 35 k.p.a.) bądź w przypadku niepodjęcia innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usuniecie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999r., I SAB 60/99, OPS 2000, Nr 6, poz. 87). W świetle art. 149 p.p.s.a. - sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie podkreślić należy, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2002 r., II SA/Gd 3920/01, LEX nr 76109; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, red. T. Woś, Komentarz, Warszawa 2005, s. 87-88). Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę, wystarczające jest zatem wykazanie złożenia przez nią stosownego zażalenia do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu lub na przewlekłość postępowania nie ma zatem znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia. W niniejszej sprawie Skarżący wyczerpał skutecznie tryb zażaleniowy z art. 37 § 1 k.p.a., bowiem - jak wynika z akt sprawy - wystąpił ze stosownym odwołaniem w dniu 3 grudnia 2010 r. do Dyrektora Generalnego Ministerstwa Obrony Narodowej, w którym domagał się uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. wydanej przez Dyrektora Centralnego Archiwum Wojskowego, z jednoczesnym żądaniem wydania decyzji zezwalającej Skarżącemu na korzystanie z materiałów archiwalnych CAW - zgodnie ze złożonym wnioskiem. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że powyższa decyzja (nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r.) została wysłana Skarżącemu w dniu 23 listopada 2010 r. Z pisma Poczty Polskiej S.A. z dnia 12 sierpnia 2011 r. w sprawie wdrożonej przez organ reklamacji powyższej przesyłki wynika, że reklamowana przesyłka nadana została listem poleconym priorytetowym nr [...] i została wydana adresatowi w dniu 30 listopada 2010 r. W wyniku złożonego przez Skarżącego odwołania (noszącego datę z dnia 3 grudnia 2010 r., wysłanego w dniu 6 grudnia 2010 r., co wynika z daty prezentaty stempla pocztowego), R. M. otrzymał od dyrektora Generalnego Ministerstwa Obrony Narodowej pismo z dnia [...] stycznia 2011 r. na mocy którego wskazany organ utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Centralnego Archiwum Wojskowego z dnia z dnia [...] listopada 2010 r. Sąd zauważa, że pismo to, pomimo dwukrotnego awizowania w dniach 18 i 25 stycznia 2011 r., nie zostało przez adresata odebrane i dlatego zostało zwrócone do nadawcy. W tym stanie rzeczy uznać należy, że pismo to zostało Skarżącemu skutecznie doręczone w trybie doręczenia zastępczego. Podkreślenia wymaga, że faktu tego Skarżący nie podważa, wielokrotnie powołując się na pismo z dnia [...] stycznia 2011 r. i czyniąc z niego osnowę swojej skargi, a jedynie kwestionuje, że - w jego ocenie - "powyższe pismo nie jest decyzją administracyjną, gdyż nie zawiera elementów, o których mowa w art. 107 k.p.a." Z przytoczonego stanu faktycznego sprawy bezspornie wynika zatem, że organy informowały Skarżącego o przebiegu i sposobie załatwienia sprawy. Sporne między stronami jest więc jedynie to, że pismu temu nie nadano formy decyzji, przez co strona skarżąca wywodzi, iż organ pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy. W ocenie Sądu zarzut taki jest nieuprawniony. Jak już bowiem stwierdzono wcześniej, organ administracji pozostaje w bezczynności w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. bądź w przypadku niepodjęcia innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jeżeli przeprowadzone postępowanie rozpoznawcze wykaże nieistnienie naruszenia prawa w działalności organu administracji albo wyłącznie takie uchybienie przepisom obowiązującego prawa, które nie ma wpływu na wynik sprawy (jeżeli jednocześnie nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji) sąd winien oddalić skargę (por. uchwałę NSA z dnia 26 listopada 2008 r.; I OPSW 6/8). W realiach rozpoznawanej sprawy niewątpliwie uchybieniem organu II instancji było to, że w sposób wyraźny nie nadał pismu z dnia [...] stycznia 2011 r. formy decyzji. Jednocześnie jednak zauważyć należy, co podkreśla organ, a Sąd ten pogląd akceptuje, że pismo to posiada wszystkie cechy decyzji w rozumieniu art. 104 k.p.a. Jak trafnie podnosi się zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych, "pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 §1 k.p.a. , jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji" - są decyzjami (por. komentarz do k.p.a. - str. 472 pod red. B. Adamiak/J. Borkowski, wydanie 7 Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2005). Do takich elementów "niezbędnych" pisma należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji wydającego dany akt, wskazanie adresata tego aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ (por. tezę wyroku NSA z 20 lipca 1981 r. SA 1163/81; OSPiKA Nr 9, poz. 169). Analizując pismo Dyrektora Generalnego MON z dnia [...] stycznia 2011 r. należy dojść do wniosku, że pismo to zawiera wszystkie wskazane wyżej elementy, a więc spełnia funkcję decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu, brak pouczenia w tym piśmie, że przysługuje od niego skarga do sądu administracyjnego - co szczególnie podkreśla Skarżący - nie może niweczyć jego roli zarówno w znaczeniu materialnoprawnym, jak i procesowym tego aktu jako decyzji administracyjnej. Ubocznie Sąd stwierdza, że brak pouczenia o trybie i terminach zaskarżenia przedmiotowego aktu może być usunięty poprzez instytucję przywrócenia terminu do wniesienia odwołania/skargi, co jednak nie uzasadnia poglądu zaprezentowanego przez Skarżącego, że organ pozostawał w zwłoce w załatwieniu jego sprawy. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji