I OW 146/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia WSA del. Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Mazowieckiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Mazowieckim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku T. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta Z. z dnia [...] grudnia 1987 r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie jako organ właściwy do rozpoznania wniosku. Wojewoda Mazowiecki wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozpoznanie negatywnego sporu kompetencyjnego z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie przez wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego Warszawie, jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta Z. z [...] grudnia 1987 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości uregulowanej w KW Nr [...] położonej w Z., przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...]. O wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie zwrócił się do Starosty W. T. S. pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. Starosta W. pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. przekazał przedmiotowy wniosek, zgodnie z właściwością, na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie pismem z dnia [...] września 2011 r. przekazało wniosek T. S. Wojewodzie Mazowieckiemu. W uzasadnieniu organ stwierdził, że stosownie do art. 157 § 1 K.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach określonych w art. 156 K.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. SKO w Warszawie stwierdziło przy tym, że to właśnie wojewoda jest organem wyższego stopnia nad starostą, który jest właściwy w sprawach wywłaszczenia, wykonując zadania z zakresu administracji rządowej. Ustosunkowując się do stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Wojewoda Mazowiecki wskazał na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Według przyjętego stanowiska w orzecznictwie, właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę przy wydaniu kwestionowanej decyzji, a w przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się organ, na który przeszła właściwość w tych sprawach, a następnie na podstawie art. 17 K.p.a. określa się organ wyższego stopnia. W sprawie podstawą materialnoprawną kwestionowanej decyzji były przepisy art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r., Nr 22, poz. 99). Do dnia 21 grudnia 1997 r. sprawy dotyczące podziału nieruchomości należały do właściwości organów administracji rządowej. Wejście w życie ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741, dalej: u.g.n.), zmieniło właściwość rzeczową organów powołanych do orzekania w sprawach podziału nieruchomości, przekazując je organom samorządowym (tj. wójtom, burmistrzom, prezydentom miast). Zgodnie z art. 96 ust. 1 u.g.n. organem pierwszej instancji właściwym w sprawach podziału nieruchomości jest wójt, burmistrz, prezydent. Z dniem 1 stycznia 1999 r. zmieniła się również, w omawianej kategorii spraw, właściwość organów wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a., którymi w indywidualnych sprawach administracyjnych należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego są w myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 122, poz. 593 ze zm.) - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych - samorządowe kolegia odwoławcze, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Wojewoda jest organem wyższego stopnia tylko wtedy, gdy istnieje ku temu wyraźna podstawa ustawowa uzasadniająca właściwość wojewody jako organu zobowiązanego do rozpatrzenia złożonego wniosku. Takiej regulacji w ocenie Wojewody Mazowieckiego nie zawiera u.g.n. Należy więc uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał decyzję z dnia [...] grudnia 1987 r., a zarazem zgodnie z art. 157 § 1 K.p.a. właściwym do orzekania w kwestii nieważności tej decyzji i wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Samorządowe Kolegium, Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na wniosek Wojewody Mazowieckiego wnosiło o wskazanie Wojewody Mazowieckiego jako organu właściwego w sprawie. Uczestnik postępowania T. S. na rozprawie w dniu [...] stycznia 2012 r. stwierdził, że jego wniosek z dnia [...] stycznia 2011 r. jest wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sporem kompetencyjnym jest sytuacja prawna, w której co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi rozbieżność poglądów, która powinna być usunięta na skutek podjętych w tym kierunku środków prawnych. Przy czym spór kompetencyjny ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy czyli gdy mamy do czynienia z tożsamością sprawy, co do której właściwość przypisują sobie dwa organy lub nie wyprowadzają swojej właściwości. Spór kompetencyjny powstał w sprawie z wniosku T. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta Z. z [...] grudnia 1987 r., znak: [...], którą zatwierdzono projekt podziału nieruchomości uregulowanej w KW Nr [...] położonej w Z., przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...]. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 157 § 1 K.p.a., właściwym do stwierdzenia nieważności jest organ wyższego stopnia. Ustalenie właściwości instancyjnej reguluje art. 17 K.p.a. Art. 17 reguluje ustalenie właściwości instancyjnej organów administracji publicznej w obowiązującej strukturze organów powołanych do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest ograniczone przesłanką przedawnienia, z tego względu może dotyczyć również decyzji wydanych przez organy, które zostały zniesione w strukturze ustrojowej administracji publicznej. W takim przypadku ustalenie właściwości instancyjnej należy opierać na regule ustalenia organu wyższego stopnia wobec organu właściwego do prowadzenia postępowania w sprawie w trybie postępowania zwykłego według aktualnych rozwiązań w zakresie właściwości rzeczowej. Według art. 98 ust. 1 u.g.n. "Podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział". Zgodnie z art. 17 pkt 1 K.p.a. "Organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są: w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej". Art. 96 ust. 1 powołanej ustawy expressis verbis przyznaje właściwość wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta. Nie została ta właściwość przyznana staroście, z zakwalifikowaniem spraw podziału nieruchomości do spraw wykonywanych przez starostę z zakresu administracji rządowej. Art. 9a u.g.n. nie ma zatem zastosowania. Zgodnie z art. 17 pkt 1 K.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206) wojewoda jest organem wyższego stopnia tylko gdy tak stanowią przepisy szczególne. Powołana ustawa o gospodarce nieruchomościami w sprawach podziału nieruchomości nie zawiera przepisów szczególnych, które przyznawałyby właściwość instancyjną wojewodzie we wszystkich sprawach prowadzonych na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Art. 9a u.g.n. ogranicza właściwość instancyjną wojewody jako organu wyższego stopnia tylko do spraw określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał w dniu [...] grudnia 1987 r. decyzję zatwierdzającą podział przedmiotowej nieruchomości (a nie decyzję wywłaszczeniową jak to błędnie uznało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie), a zarazem zgodnie z art. 157 § 1 K.p.a. właściwym do orzekania w kwestii nieważności tej decyzji, jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 15 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.