I OZ 276/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. S. i zażalenia Wójta Gminy K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2012 r. sygn. akt II SO/Wa 77/11 o wymierzeniu Wójtowi Gminy K. grzywny w wysokości 1 500 (tysiąc pięćset) złotych za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi, odpowiedzi na skargę i akt w sprawie ze skargi J. S. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 30 września 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej postanawia: 1. uchylić punkt pierwszy zaskarżonego postanowienia i wymierzyć Wójtowi Gminy K. grzywnę w wysokości 200 (dwieście) złotych, 2. w pozostałym zakresie oddalić zażalenie Wójta Gminy K., 3. oddalić zażalenie J. S. J. S. złożył w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie wniosek o wymierzenie Wójtowi Gminy K. grzywny za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi, odpowiedzi na skargę i akt w sprawie z jego skargi na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 30 września 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wójt Gminy K. w odpowiedzi na wniosek wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 20 marca 2012 r. sygn. akt II SO/Wa 77/11 wymierzył Wójtowi Gminy K. grzywnę w wysokości 1 500 (tysiąc pięćset) złotych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia, odwołując się do treści art. 54 § 1 i 2 oraz 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198), wskazał, że w sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej przekazanie akt organu i odpowiedzi na skargę powinno nastąpić w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie ostatnim dniem na nadesłanie skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy był dzień 11 października 2011 r., zaś faktycznie organ przekazał skargę dopiero w dniu 13 grudnia 2011 r., a zatem z uchybieniem ustawowego terminu. Wymierzając grzywnę Sąd wyjaśnił, że wziął pod uwagę skalę opóźnienia organu, niewskazanie okoliczności, które mogłyby usprawiedliwiać zaistniałe opóźnienie, a także fakt przekazania do Sądu skargi przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny. Na to postanowienie zażalenia wnieśli J. S. reprezentowany przez adwokata z urzędu oraz Wójt Gminy K. W zażaleniu J. S. zarzucił, że Sąd pierwszej instancji wymierzył organowi grzywnę w za niskiej wysokości, co – w jego ocenie – nie spełnia funkcji prewencyjnej. Skarżący wskazał, że organ – pomimo orzeczonych grzywien w innych sprawach z jego skarg – notorycznie uchybia ustawowemu terminowi do przekazania kolejnych jego skarg do sądu. Wobec tego wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wymierzenie Wójtowi Gminy K. grzywny w wysokości 3000 (trzech tysięcy) złotych oraz przyznanie kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały w jakiejkolwiek części opłacone. Natomiast Wójt Gminy K. w zażaleniu wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej zasądzonej grzywny, która zdaniem organu jest nieadekwatna do stopnia zarzucanej bezczynności, biorąc pod uwagę również okoliczności sprawy oraz fakt przekazania odpowiedzi na skargę skargą wraz z aktami przed wniesieniem przez skarżącego wniosku o ukaranie grzywną, to jest o jej zmniejszenie do minimalnej kwoty 100 (sto) złotych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, to jest art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie przepisów tej ustawy do wniosku z żądaniem wydania odpisów dokumentów, który nie może być traktowany jako wniosek o dostęp do informacji publicznej; 2) przepisów postępowania, to jest: • art. 55 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 54 § 2 tej ustawy, poprzez błędną wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu, że do wymierzenia grzywny wystarcza niewykonanie w terminie obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 powołanej ustawy, • art. 55 § 1 w związku z art. 54 § 2 powołanej ustawy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wymierzeniu grzywny w celu dyscyplinującym organ, w sytuacji wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 2 tej ustawy znacznie wcześniej przed datą wymierzenia grzywny, • art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. kodeksu cywilnego w związku z art. 106 § 5 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nie wzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym faktu niezawinionego paraliżu organizacyjnego Urzędu Gminy w K. spowodowanego nieustannym składaniem przez skarżącego i jego syna wielkiej ilości pism oraz faktu wywiązania się przez organ z obowiązku udostępnienia informacji publicznej, którego to obowiązku dotyczyła skarga J. S., • art. 141 § 4 wskazanej ustawy, wobec całkowitego braku uwzględnienia istotnych okoliczności, które wielokrotnie były sygnalizowane Sądowi, w zakresie oceny przez Sąd przyczyn przesłania odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy i skargą w terminie późniejszym od wyznaczonego przepisem. W uzasadnieniu zażalenia organ podniósł, że zgodnie z art. 55 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy. Zatem – w ocenie organu – wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 wskazanej ustawy. Organ wskazał, że ilość wniosków i skarg składanych przez skarżącego powoduje, że – nawet przy najbardziej sprawnym ich rozpoznawaniu – nie jest możliwe terminowe udzielanie odpowiedzi na wszystkie pisma. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 21 pkt 1 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się, z zastrzeżeniem przypadku, o którym mowa w art. 22, przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Stosownie zaś do treści art. 54 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Natomiast w myśl art. 55 § 1 wskazanej ustawy, w razie niezastosowania się do tego obowiązku, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy, a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Uznać zatem należy, że powołane wyżej przepisy przewidują wyłącznie dwa warunki, których spełnienie pozwala sądowi na wymierzenie grzywny, to jest stwierdzenie uchybienia przez organ terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny. Oznacza to, że przesłanką do wymierzenia grzywny jest fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na powody. Natomiast wymierzając grzywnę, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku. Należy podkreślić, że dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 wskazanej wyżej ustawy z uchybieniem terminu przez organ nie skutkuje oddaleniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., II GPS 3/09, podniesiono bowiem, iż skoro z art. 54 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika obowiązek dochowania określonego terminu, to uchybienie tej powinności mieści się w "niezastosowaniu się do obowiązków", będącym przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 tej ustawy. W istocie zatem przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 ustawy obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że organ nie wykonał ustawowego obowiązku przekazania skargi w przewidzianym do tego terminie. Natomiast to, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość, bowiem zadaniem grzywny nie jest tylko pełnienie funkcji dyscyplinującej, lecz także represyjnej i prewencyjnej. Jednakże w niniejszej sprawie – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – wysokość grzywny ustalona przez Sąd pierwszej instancji jest zawyżona i nieadekwatna do niewypełnienia ciążącego na organie obowiązku, biorąc pod uwagę znaczną ilość wniosków kierowanych przez stronę do Wójta Gminy K. o udostępnienie informacji publicznej oraz okres przekroczenia ustawowego terminu. Tym bardziej, że w tożsamych sprawach, przy niemal identycznym stanie faktycznym spraw, orzekane były względem organu grzywny w wysokości od 200 (dwieście) do 500 (pięćset) złotych. Wobec powyższego Naczelny Sad Administracyjny uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy, zasadnym będzie obniżenie kary grzywny wymierzonej organowi do kwoty 200 (dwieście) złotych. Wobec powyższego uznać należy, że zasadność zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2012 r. o wymierzeniu organowi grzywny, nie narusza przepisów obowiązującego prawa, jednakże – z uwagi na okoliczności niniejszej sprawy – kwota wymierzonej grzywny ulega obniżeniu do kwoty 200 (dwieście) złotych. Nie orzeczono o kosztach postępowania, gdyż nie ma podstaw prawnych do zasądzenia kosztów postępowania zażaleniowego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 55 § 1 oraz art. 197 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w części wysokości zasądzonej grzywny i wymierzył Wójtowi Gminy K. grzywnę wysokości 200 (dwieście) złotych. Natomiast na podstawie art. 184 w związku z art. 197 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu zażalenia Wójta Gminy K. w pozostałym zakresie oraz o oddaleniu zażalenia J. S.