II OSK 992/12

Dnia 14 września 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant starszy asystent Anna Sidorowska - Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 14 września 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 280/11 w sprawie ze skargi R. C. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie skreślenia zabytku z rejestru zabytków oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: 1) zobowiązał Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do wydania orzeczenia w przedmiocie wniosku A. C. i R. C. z dnia 11 września 2008 r. o skreślenie zabytku z rejestru zabytków, w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzył Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego grzywnę w wysokości 500 zł. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Postępowanie przed Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego zostało wszczęte na wniosek R. C. z dnia 11 września 2008 r. o skreślenie zabytku nieruchomego pn. "P. F." z rejestru zabytków. Pismem z dnia 26 stycznia 2009 r. organ poinformował skarżącego, że jego wniosek zostanie rozpatrzony do dnia 31 marca 2009 r. Kolejnym pismem z dnia 4 maja 2009 r. organ poinformował skarżącego, że jego wniosek zostanie rozpatrzony do dnia 31 sierpnia 2009 r. Następnie pismem z dnia 6 maja 2009 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przekazał wniosek do rozpatrzenia przez Krajowy Ośrodek Badań i Dokumentacji Zabytków (działający w imieniu tego Ministra). Krajowy Ośrodek Badań i Dokumentacji Zabytków pismem z dnia 19 lipca 2009 r. poinformował skarżącego, że jego wniosek zostanie rozpatrzony do dnia 30 października 2009 r. Następnie pismem z dnia 19 listopada 2009 r. poinformował skarżącego, że jego wniosek zostanie rozpatrzony do dnia 20 stycznia 2010 r. Pismem z dnia 22 lipca 2010 r. Krajowy Ośrodek Badań i Dokumentacji Zabytków poinformował skarżącego, że sprawa skreślenia z rejestru zabytków parku w F. wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kwestii ustalenia granic wpisu do rejestru, prowadzonego obecnie przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Warszawie oraz że rozpatrzenie wniosku zostanie zakończone w przewidywanym terminie do dnia 30 września 2010 r. Pismem z dnia 25 stycznia 2011 r. skarżący wezwał Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Pismem z dnia 24 marca 2011 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego poinformował skarżącego, że sprawa skreślenia z rejestru zabytków parku w F. zostanie rozstrzygnięta niezwłocznie po zakończeniu postępowań dotyczących stwierdzenia nieważności dwóch decyzji Konserwatora Zabytków m. st. Warszawy z dnia [...] września 1979 r. w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków parku w F. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] września 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Konserwatora Zabytków m. st. Warszawy z dnia [...] września 1979 r. wpisującej do rejestru zabytków pod numerem [...] park w F. Decyzją z tego samego dnia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził nieważność drugiej decyzji Konserwatora Zabytków m. st Warszawy z dnia [...] grudnia 1982 r. wpisującej do rejestru zabytków pod numerem [...] park krajobrazowy w F. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceniając sprawność i szybkość działania organu w kontekście maksymalnego terminu wynoszącego 2 miesiące uznała, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego pozostaje w zwłoce i prowadzi postępowanie administracyjne z naruszeniem art. 12 K.p.a. Pomiędzy podejmowanymi przez organ czynnościami procesowymi występują zbyt duże odstępy czasowe. Co prawda organ wyznaczał dodatkowe terminy na załatwienie sprawy, jednakże nie wskazywał, że wielokrotne przesuwanie terminu załatwienia sprawy jest usprawiedliwione i niezbędne. O bezczynności organu administracji świadczy to, że organ w prawnie ustalonym terminie nie podjął żądanych czynności w sprawie i opieszale prowadził postępowania. W skardze kasacyjnej od wyroku Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zarzucił naruszenie art. 141 § 1 pkt 4 oraz 149 P.p.s.a. Odnośnie wpisania do rejestru zabytków parku w F. zostały wydane przez Konserwatora Zabytków m. st. Warszawy dwie decyzje z dnia [...] września 1979 r. oraz z dnia [...] grudnia 1982 r. Co do tych decyzji zostały przez skarżących złożone wnioski o stwierdzenie nieważności. Zatem obok postępowania o skreślenie parku w F. z rejestru zabytków toczy się jednocześnie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wpisie, które ma pierwszeństwo przed postępowaniem w sprawie skreślenia zabytku z rejestru. W razie bowiem stwierdzenia nieważności obu decyzji Konserwatora Zabytków m. st. Warszawy, postępowanie w przedmiocie skreślenia zabytku z rejestru będzie bezprzedmiotowe. Jednocześnie z uwagi na fakt, że do rozstrzygnięcia zarówno spraw nieważności decyzji o wpisie zabytku do rejestru, jak i sprawy jego skreślenia z rejestru właściwy jest ten sam organ, to brak jest podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie skreślenia parku w F. z rejestru zabytków, zgodnie z art. 97 § 1 K.p.a. Sprawa stwierdzenia nieważności decyzji Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2011 r. została ostatecznie rozstrzygnięta decyzją Ministra Kultury z dnia [...] czerwca 2011 r. W toku natomiast nadal pozostaje postępowanie z wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Konserwatora Zabytków m. st. Warszawy z dnia [...] września 1979 r. Przytaczając takie podstawy kasacyjne organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z zasady tej wypływa dla organów obowiązek prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowanych czynnościach. Przy czym nakaz szybkości działania jest wiążący dla organów administracji o tyle, o ile nie stoi w sprzeczności z postulatem wnikliwości (dojścia do prawdy materialnej) tego działania. Naturalną konsekwencje zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1 – 5 K.p.a. Zgodnie z art. 35 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu od dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do tych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Ponadto stosownie do art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji jest zobowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Przede wszystkim należy wskazać, że postępowanie przed Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie skreślenia zabytku nieruchomego pn. "P. F." z rejestru zabytków zostało wszczęte na wniosek skarżącego z dnia 11 września 2008 r. i dotychczas nie zostało zakończone. Organ wielokrotnie informował skarżącego o zmianie terminu rozpatrzenia wniosku, nie podając przy tym przyczyn zwłoki. Po upływie około 8 miesięcy od wpływu wniosku Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego pismem z dnia 6 maja 2009 r. przekazał wniosek do rozpatrzenia przez Krajowy Ośrodek Badań i Dokumentacji Zabytków (działający w imieniu tego Ministra). Dopiero po przekazaniu tego wniosku do Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków podjęto czynności zmierzające do załatwienia sprawy – zlecono szereg czynności związanych z opracowaniem sprawy (ustalenie terminu wizji, wykonanie kwerendy historycznej, ikonograficznej itd.). Pismem z dnia 16 września 2009 r. poinformowano skarżących, że postępowanie dowodowe prowadzone w sprawie skreślenia z rejestru zabytków parku w F. wpisanego do rejestru zabytków decyzjami Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Warszawie z dnia [...] września 1979 r. i z [...] grudnia 1982 r. zostało zakończone. Pismem z dnia 22 lipca 2010 r., czyli po upływie prawie dwóch lat od daty wniesienia wniosku o skreślenie zabytku z rejestru zabytków, poinformowano skarżącego, że sprawa wymaga przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w kwestii ustalenia granic wpisu do rejestru. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że pomiędzy podejmowanymi przez organ czynnościami procesowymi występują zbyt długie odstępy czasowe i postępowanie było prowadzone opieszale. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ nie wykazał, że wielokrotne przesuwanie terminu zakończenia sprawy było niezbędne do prawidłowego jej załatwienia. Prawidłowo zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ pozostaje w zwłoce i prowadzi postępowanie administracyjne z naruszenie art. 12 K.p.a. Na zmianę rozstrzygnięcia w tej sprawie nie wpływa to, że jednocześnie toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wpisaniu do rejestru zabytków parku w F. (decyzje z dnia [...] września 1979 r. oraz z dnia [...] grudnia 1982 r.), które zdaniem organu ma pierwszeństwo przed postępowaniem w sprawie skreślenia zabytku z rejestru. Organ prowadzący postępowanie nie może uzasadniać bezczynności w prowadzeniu tego postępowania tym, że wynik tego postępowania zależy od wyniku innego postępowania, także prowadzonego przez ten sam organ, w sytuacji gdy to drugie postępowanie jest również prowadzone w sposób przewlekły i nie są w nim przestrzegane terminy załatwienia sprawy. Nie można bowiem uznać, że przyczyna nie przestrzegania terminu załatwienia sprawy jest niezależna od organu prowadzącego to postępowanie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Konserwatora Zabytków m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 1979 r. wpisującej do rejestru zabytków park w F. zostało wszczęte na wniosek skarżących z dnia 16 lutego 2009 r. i także prowadzone było w sposób opieszały. Dopiero Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] września 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 1979 r. o wpisie do rejestru zabytków pod numerem [...] oraz decyzją z dnia [...] września 2010 r. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 1982 r. o wpisie do rejestru zabytków parku w F. pod numerem [...]. Skarżący złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie obu tych spraw. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, jak wynika ze skargi kasacyjnej dopiero ostateczną decyzją dnia [...] czerwca 2011 r. rozstrzygnął kwestie stwierdzenia nieważności decyzji Konserwatora Zbytków z dnia [...] grudnia 1982 r. natomiast w toku nadal pozostaje sprawa stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 1979 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie może, pod pretekstem, że toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków, które prowadzone jest w sposób przewlekły przez ten sam organ, usprawiedliwiać nie zakończenia postępowania w sprawie wykreślenia tego zabytku z rejestru zabytków. W takim przypadku nie można przyjąć, że przyczyna zwłoki jest niezależna od organu prowadzącego postępowania. Takie działanie nie służy interesom strony i prowadzi do naruszenia zasad szybkości postępowania oraz obowiązku załatwienia sprawy w ustawowo określonych terminach. W tej sprawie doprowadziło to do sytuacji, ze mimo upływu około 4 lat sprawa nie została dotychczas zakończona, gdy zasadą jest, że załatwienie sprawy nawet szczególnie skomplikowanej powinno nastąpić w ciągu dwóch miesięcy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.