VII SA/Wa 2093/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi A. K. i J. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia braku podstaw do wstrzymania postępowania egzekucyjnego skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 18 i art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2005 r. nr 229 poz. 1954 ze zm.), w związku z otrzymanym w dniu 27 kwietnia 2011 r. wnioskiem A. K. i J. K. o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego prowadzonego w celu doprowadzenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] lipca 2005 r., utrzymaną w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 r. - stwierdził brak podstaw do wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nakazał A. i J. K. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 92,64 m2, zlokalizowanego na działce numer [...], położonej w L.. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2005 r. utrzymał skarżoną decyzję w mocy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. upomnieniem z dnia [...] lutego 2006 r. znak: [...] wezwał A. K. i J. K. do wykonania obowiązku wynikającego z w/w decyzji, pouczając jednocześnie, że w przypadku niewykonania obowiązku we wskazanym w upomnieniu terminie zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wszczął postępowanie egzekucyjne, wystawiając w dniu [...] maja 2006 r. tytuł wykonawczy znak: [...], a następnie postanowieniem z tego samego dnia nałożył na zobowiązanych A. K. i J. K. grzywnę w celu przymuszenia. W wyniku zażalenia wniesionego na powyższe postanowienie organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. uchylił w/w postanowienie w całości. W związku ze skargą złożoną przez A. K. i J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. postanowieniem z dnia 26 czerwca 2006 r. wstrzymał wykonanie decyzji. Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. II SA/Kr 1575/09 Sąd ten oddalił skargę na w/w decyzję, w związku z czym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. PINB w L. podjął postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie wystawionego w dniu [...] maja 2006 r. tytułu wykonawczego. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 22 lipca 2010 r. stwierdzono, że zobowiązani przystąpili do rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego, rozpoczynając demontaż jednej ze ścian konstrukcyjnych obiektu. W związku z pismem A. K. i J. K. z dnia 15 października 2010 r. zakwalifikowanym jako wniosek o wstrzymanie wykonania postępowania egzekucyjnego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., działając na podstawie art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wstrzymał postępowanie egzekucyjne na okres do 31 marca 2011 r.. W dniu 27 kwietnia 2011 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo A. K. i J. K., w którym zwrócili się o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. do czasu poprawy stanu zdrowia J. K.. W piśmie tym zobowiązani wskazali, iż nadal nie są w stanie wykonać w pełni egzekwowanego obowiązku z uwagi na stan zdrowia J. K. oraz trudną sytuację finansową, która uniemożliwia im wynajęcie pracownika do wykonania rozbiórki. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając wniosek w dniu [...] czerwca 2011 r. wskazał, że zgodnie z art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organy sprawujące nadzór mogą w szczególnie uzasadnionych przypadkach wstrzymać, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Ocena, czy zachodzą okoliczności uzasadniające przyjęcie, iż przypadek jest "szczególnie uzasadniony", jak również określenie czasu, na który dokonuje się wstrzymania, należy do organu nadzoru, ustawodawca nie określił bowiem kryteriów, którymi w ocenie zasadności zastosowania powyższych instytucji kierować się ma organ nadzoru, poprzestając na stwierdzeniu, iż mają to być sytuacje "szczególnie uzasadnione". Organ podniósł, że celem unormowania przewidzianego w powołanym przepisie jest możliwość uwzględnienia w toku postępowania egzekucyjnego zaistniałych indywidualnych okoliczności, uzasadniających czasowe zaprzestanie prowadzenia egzekucji, stanowiące odstępstwo od zasady możliwie najszybszego wykonania zobowiązania. Okoliczności uzasadniające wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego muszą mieć charakter wyjątkowy w tym znaczeniu, że powinny odbiegać od występujących powszechnie. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie występuje obecnie szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 23 § 6 powołanej ustawy, który stanowiłby przesłankę do wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. wobec A. K. i J. K.. Odnosząc się do treści wniosku złożonego przez zobowiązanych organ zaznaczył, iż nie przedstawili oni żadnych dokumentów na potwierdzenie swojej aktualnej sytuacji zdrowotnej i finansowej, jako okoliczności, która ich zdaniem uzasadnia wstrzymanie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Jednocześnie organ podkreślił, iż charakter ciążącego na zobowiązanych obowiązku - tj. rozbiórki budynku gospodarczego - nie wymaga, by zobowiązani musieli wykonać go osobiście, za zobowiązanego może wykonać go inna osoba. Zdaniem organu trudna sytuacja finansowa nie uzasadnia obecnie wstrzymania postępowania egzekucyjnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, iż zobowiązani powołują się na te same okoliczności, które organ uwzględnił już wydając w dniu [...] listopada 2010 r. postanowienie wstrzymujące postępowanie egzekucyjne na okres do 31 marca 2011 r. W ocenie organu, z uwagi na brak nowych okoliczności w sprawie, stanowiących "szczególnie uzasadnione" przypadki, brak jest obecnie podstaw do wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Dodatkowo organ zaznaczył, iż w czasie, gdy postępowanie egzekucyjne było wstrzymane zobowiązani mieli możliwość zorganizowania prac rozbiórkowych i zapewnienia sobie na ten cel ewentualnych środków finansowych. Organ wskazał ponadto, iż konstrukcja przedmiotowego budynku gospodarczego nie wydaje się mieć zbyt skomplikowanego charakteru, jak wynika z dokumentacji fotograficznej dołączonej do protokołu z dnia 22 lipca 2010 r., co ma przełożenie na środki materialne i finansowe konieczne do jego rozbiórki. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu zażalenia A. i J. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymał w mocy w/w postanowienie, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. złożyli A. i J. K.. Skarżący wskazali, że z uwagi na zawalenie się części poprzedniego budynku gospodarczego zmuszeni byli do natychmiastowego wybudowania pomieszczenia na plony rolne i maszyny rolnicze. Podnieśli też, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nałożył na nich wysoką opłatę legalizacyjną, której nie mogli opłacić ze względu na brak środków finansowych, wobec czego nałożony został na nich nakaz rozbiórki bardzo potrzebnego budynku gospodarczego. Skarżący zwrócili też uwagę na długotrwałą chorobę J. K., która uniemożliwiła podjęcie dorywczej pracy zarobkowej na utrzymanie rodziny, w tym małoletnich dzieci. W skardze podniesiono, że w czasie poprawy stanu zdrowia J. K. rozpoczął częściową rozbiórkę budynku, ale musiał ją przerwać z uwagi na pogorszenie stanu zdrowia. Skarżący podnieśli, że mają zamiar chociaż na raty wykonywać prace rozbiórkowe, ale jednocześnie wskazali, że po dokonaniu rozbiórki nie będą mieli gdzie trzymać maszyn rolniczych, siana i słomy, ponieważ nie mają środków finansowych na kolejną budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r., wydane na podstawie przepisu art. 23 § 6 oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2005 r. nr 229 poz. 1954 ze zm.), odmawiające wstrzymania postępowania egzekucyjnego. W myśl art. 23 § 1 w/w ustawy nadzór nad egzekucją administracyjną sprawują organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji. Zgodnie z dyspozycją powołanego art. 23 § 6 organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ, z zastrzeżeniem § 7. Na wstępie wyjaśnić trzeba, że wniosek zobowiązanego o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego może stanowić jedynie podstawę do podjęcia przez organ nadzoru czynności nadzorczych z urzędu, ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zna bowiem instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych na wniosek dłużnika. Wniosek dłużnika o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego skierowany do organu nadzoru może zatem co najwyżej zainicjować przeprowadzenie czynności kontrolnych w nadzorowanym organie i w ramach tej kontroli dokonanie wstrzymania tychże czynności. Podkreślić trzeba, iż w ustawie nie określono, jakiego rodzaju przypadki należy uznać za szczególnie uzasadnione, które mogłyby stanowić podstawę do wstrzymania postępowania egzekucyjnego, ocenę w tym względzie ustawodawca pozostawił organom orzekającym w konkretnej sprawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że okoliczności te muszą mieć charakter wyjątkowy w tym znaczeniu, że powinny odbiegać od występujących powszechnie. Chodzi zatem o sytuacje spowodowane przede wszystkim działaniem czynników, na które zobowiązany nie miał wpływu, niezależnych od sposobu jego postępowania, a wynikających zazwyczaj ze zdarzeń losowych. Podkreślenia jednocześnie wymaga, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego ma charakter uznaniowy, o czym świadczy użycie w treści art. 23 § 6 ustawy słowa "mogą". Oznacza to, że organom nadzoru przysługuje prawo wyboru rozstrzygnięcia. Istota uznania administracyjnego wyraża się bowiem w tym, że organ może, ale nie musi, wstrzymać czynności czy postępowanie egzekucyjne nawet w przypadku stwierdzenia istnienia przesłanek uzasadniających to wstrzymanie. Brak jest zatem podstaw do uchylenia przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia organu sprawującego nadzór nad egzekucją administracyjną, odmawiającego wstrzymania czynności egzekucyjnych czy postępowania egzekucyjnego, jeżeli organ ten nie przekroczył ram uznania administracyjnego i prawidłowo uzasadnił swoje stanowisko. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy prawidłowo dokonały analizy podnoszonych przez skarżących okoliczności, wyczerpująco wyjaśniły przesłanki, jakimi kierowały się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia oraz przepisy prawa stanowiące jego podstawę prawną. Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do tego, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 23 § 6 ustawy, który mógłby stanowić przesłankę wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Podkreślić trzeba, że (jak słusznie zauważył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego) nałożony na skarżących obowiązek - nakaz rozbiórki budynku gospodarczego - nie jest obowiązkiem o charakterze osobistym, a więc za zobowiązanych może on zostać wykonany przez inne osoby. Powołanie się (zresztą po raz kolejny w toku postępowania egzekucyjnego) na stan zdrowia J. K. nie jest więc okolicznością, która uzasadniałaby wstrzymanie tego postępowania. Również trudna sytuacja finansowa zobowiązanych nie może w niniejszej sprawie stanowić przesłanki do wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Warto zauważyć, iż postępowanie to toczy się od maja 2006 r., skarżący mieli więc czas na odpowiednie zorganizowanie rozbiórki, a więc np. zgromadzenie środków na wynajęcie pracownika, czy też osobiste lub przy pomocy rodziny lub innych osób wykonanie rozbiórki budynku gospodarczego. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. są zgodne z prawem. Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).