II SA/Ol 936/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi R.Z. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego postanawia odrzucić skargę. WSA/post.1 - sentencja postanowienia Decyzją z dnia 29 sierpnia 2011 r. Dyrektor Zakładu Karnego w K., stwierdził, że R.Ż. nie spełnia warunków do otrzymania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że ze złożonych przez funkcjonariusza dokumentów wynika, iż posiada on tytuł prawny do lokalu mieszkalnego w "[...]", tj. miejscowości pobliskiej pełnienia służby na podstawie umowy najmu z dnia 19 listopada 2009 r. Dyrektor Zakładu Karnego wskazał, że zgodnie z art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. nr 79, poz. 523 ze zm.) funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub jego małżonek nie posiada w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu. Skoro zaś funkcjonariusz posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby, to z tego względu nie przysługuje mu przedmiotowy równoważnik pieniężny. W złożonym odwołaniu R.Ż. zarzucił, że organ pierwszej instancji błędnie rozstrzygnął sprawę w formie decyzji. Odwołujący się wywiódł z treści art. 217 ust. 1 i 2 oraz z art. 218 i 219 ustawy o Służbie Więziennej, że w przypadku uprawnienia do uzyskania równoważnika z tytułu braku mieszkania, o którym mowa w art. 178 tej ustawy, sprawa winna być załatwiona w formie pisemnej. Nie jest to jednak forma decyzji administracyjnej, gdyż ta forma załatwiania spraw ze stosunku służbowego musi wynikać wprost z przepisów ustawy. Wskazał, że wprawdzie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2010 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi Służby Więziennej z tytułu braku mieszkania (Dz. U. Nr 137, poz. 920) wynika, że wypłata równoważnika pieniężnego następuje do 10 dnia każdego miesiąca następującego po miesiącu, w którym decyzja o wypłacie równoważnika stała się ostateczna, lecz zapis ten nie jest zgodny z ustawą. Odwołujący się wywiódł ponadto, że błędnie organ pierwszej instancji zastosował wyłącznie literalną wykładnię art. 178 ust. 1 powoływanej ustawy. Stwierdził, że najem lokalu nie sprzeciwia się przyznaniu przedmiotowego równoważnika, gdyż wykładnię językową należy uzupełnić wykładnią systemową i celowościową, z uwzględnieniem pozostałych przepisów zawartych w rozdziale "Mieszkania funkcjonariuszy". Wywiódł, że do czasu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w drodze nabycia lokalu mieszkalnego (domu) na własność lub współwłasność małżeńską, bądź uzyskania spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego (lokatorskiego lub własnościowego), funkcjonariusz otrzymuje obligatoryjnie równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, który jest surogatem zasadniczego uprawnienia, którym jest prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego. Wobec tego termin "tytuł prawny", o którym mowa w art. 178 ust. 1 pkt 1, należy rozumieć jako umowę dającą funkcjonariuszowi prawo do dysponowania lokalem mieszkalnym, a nie tylko możliwość faktycznego z niego korzystania, na skutek prawa pochodnego od własności. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O. decyzją z dnia 29 września 2011 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że funkcjonariuszowi Służby Więziennej w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania po spełnieniu warunków określonych w art. 178 ust. 1 pkt 1 i 2 lub ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o Służbie Więziennej. Ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynikało bezspornie, że odwołujący się posiadał tytuł prawny, tj. umowę najmu lokalu mieszkalnego położonego w miejscowości pobliskiej miejscowości pełnienia służby zawartą z "[...]". Wobec tego prawidłowo organ pierwszej instancji uznał, że funkcjonariusz nie spełnił warunku określonego w art. 178 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Zaistniała zatem przesłanka negatywna, określona w art. 178 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, w związku z czym nie było możliwe przyznanie wnioskowanego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. W złożonej skardze R.Ż. powtórzył zarzuty i argumentację, które zawarł uprzednio w odwołaniu, dotyczące niewłaściwej formy załatwienia sprawy oraz spełnienia warunków do uzyskania przez skarżącego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Zarzucił ponadto, że organ odwoławczy z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. nie ustosunkował się do zarzutów odwołania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej odrzucenie. Wywiódł, że zgodnie z art. 220 ustawy o Służbie Więziennej spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Więziennej rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. W świetle przepisów tej ustawy sprawa dotycząca równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania stanowi sprawę ze stosunku służbowego, która nie jest rozpatrywana w trybie regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz została poddana kognicji sądu właściwego w sprawach z zakresu prawa pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja o odmowie przyznania funkcjonariuszowi Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Materialnoprawną podstawę przedmiotowej decyzji stanowi art. 178 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, zgodnie z którym funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub jego małżonek nie posiada w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu oraz gdy funkcjonariuszowi lub jego małżonkowi nie przyznano pomocy finansowej, o której mowa w art. 184 ust. 1. Należy jednak zauważyć, że w Rozdziale 20 powołanej wyżej ustawy o Służbie Więziennej określono zasady rozpatrywania sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego. Z przepisów tych wynika, że nie wszystkie sprawy podlegają załatwieniu w trybie postępowania administracyjnego i kontroli sądu administracyjnego. Część spraw, mimo że również dotyczą stosunku służbowego, poddane zostały rozstrzyganiu przez sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy, niektóre zaś ze spraw służbowych w ogóle zostały wyłączone z możliwości ich zaskarżania w jakimkolwiek trybie. Zgodnie z art. 217 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej przez sprawy ze stosunku służbowego należy rozumieć: nawiązanie stosunku służbowego, powoływanie oraz mianowanie funkcjonariuszy na stanowiska służbowe, przenoszenie, odwoływanie i zwalnianie ze stanowisk służbowych, nadawanie stopni Służby Więziennej, zawieszanie w czynnościach służbowych, zwalnianie ze służby, stwierdzanie wygaśnięcia stosunku służbowego, ustalanie uposażenia, przyznawanie świadczeń pieniężnych oraz inne konieczne czynności związane z powstaniem, zmianą, ustaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy. Stosownie zaś do ust. 1 tego artykułu sprawy takie rozstrzyga przełożony w formie pisemnej. Należy jednak zauważyć, że w ramach formy pisemnej ustawodawca przewidział różny tryb załatwiania spraw służbowych, a w związku z tym także różny tryb zaskarżania rozstrzygnięć w tych sprawach. W myśl art. 218 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Więziennej sprawy dotyczące zwolnienia ze służby, przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, przeniesienia na niższe stanowisko służbowe oraz zawieszenia w czynnościach służbowych rozstrzyga się w formie decyzji, od której funkcjonariusz może, w terminie 14 dni, wnieść odwołanie do wyższego przełożonego. Do postępowań w tych sprawach stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnych, a od decyzji organu odwoławczego przysługuje prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 218 ust. 4 i ust. 5 cytowanej ustawy). Z kolei sprawy wynikające z podległości służbowej, dotyczące powoływania oraz mianowania na stanowiska służbowe, odwoływania oraz zwalniania ze stanowisk służbowych i przenoszenia do dyspozycji, nadawania stopni Służby Więziennej, delegowania do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, oddelegowania do wykonywania zadań służbowych poza Służbą Więzienną w kraju lub poza granicami państwa oraz powierzenia obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym rozstrzyga się w formie rozkazu personalnego, od którego odwołanie nie przysługuje (art. 219 ust. 1 i 3 ustawy o Służbie Więziennej). Zgodnie zaś z art. 220 ustawy o Służbie Więziennej spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. W świetle tak sformułowanych zapisów ustawy o Służbie Więziennej stwierdzić należy, że sprawa dotycząca równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania stanowi sprawę ze stosunku służbowego, która nie jest rozpatrywana w trybie regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz została poddana kognicji sądu właściwego w sprawach z zakresu prawa pracy. Wprawdzie art. 192 ustawy o Służbie Więziennej, zamieszczony w rozdziale dotyczącym mieszkań funkcjonariuszy określa organy właściwe do wydawania decyzji w sprawach realizacji uprawnień funkcjonariusza wynikających z przepisów tego rozdziału (w tym równoważnika pieniężnego w tytułu braku mieszkania), to nie zmienia to ogólnych zasad przyjętych w ustawie. Skoro bowiem decyzja w przedmiotowej sprawie nie jest wymieniona w art. 218 ust. 1 ustawy, to nie podlega trybowi określonemu przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym nie służy od niej dowołanie. Należy ponadto zauważyć, że powołany art. 192 ustawy o Służbie Więziennej nie określa organów odwoławczych, co także przemawia za przyjęciem tezy, że treść tego przepisu nie zmienia ogólnych zasad rozpatrywania sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego przyjętych w ustawie. Zasady tej nie mogą również zmienić przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2010 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi Służby Więziennej z tytułu braku mieszkania (Dz. U. Nr 137, poz. 920). Wprawdzie § 3 ust. 2 tego rozporządzenia stanowi, iż wypłata równoważnika pieniężnego następuje do 10 dnia każdego miesiąca następującego po miesiącu, w którym decyzja o wypłacie równoważnika stała się ostateczna, co mogłoby sugerować, że decyzja w tym przedmiocie podlega trybowi odwoławczemu. Należy jednak pamiętać, że zgodnie art. 181 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej Minister Sprawiedliwości został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowego trybu wypłaty równoważnika, o którym mowa w art. 178 ust. 1, oraz sposobu zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego, uwzględniając termin wypłaty i zwrotu równoważnika oraz jednostki organizacyjne właściwe do jego wypłaty. Nie uzyskał zatem delegacji ustawowej do uregulowania kwestii dotyczących trybu rozstrzygania o tym świadczeniu. Ponadto wskazać należy, że z uzasadnienia do projektu ustawy o Służbie Więziennej wynika, iż rozdzielenie trybu rozpatrywania spraw na te załatwiane w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego i te poddane orzekaniu przez sąd pracy, miało charakter zabiegu celowego. Ustawodawca uznał bowiem, że przekazanie rozpatrywania spraw dotyczących należności i świadczeń przysługujących funkcjonariuszom kognicji sądów pracy pozwoli na szybsze merytoryczne rozstrzyganie sporów w tym zakresie. Wobec powyższego wydaną w niniejszej sprawie decyzję przez Dyrektora Zakładu karnego w K. należało uznać za pisemną formę załatwienia sprawy z wniosku funkcjonariusza o przyznanie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, od której służyło skarżącemu prawo do wystąpienia z roszczeniem do sądu właściwego w sprawach z zakresu prawa pracy. Tym samym sprawa nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Wobec powyższego na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji.