II SA/Wa 1773/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula - Dąbrowska Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Andrzej Kołodziej Protokolant referent stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie - oddala skargę - Komendant Główny Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., wydaną na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 6a pkt 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.) oraz w związku z § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszowi Straży Granicznej równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie (Dz. U. Nr 70, poz. 374), utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. o odmowie przyznania M. Z. równoważnika pieniężnego oraz kwoty podwyższenia tego równoważnika za przedłużenie o każdy zakończony rok zaopatrzeniowy, okresu używalności munduru wyjściowego i kurtki służbowej Straży Granicznej za lata 2006/2007, 2007/2008, 2008/2009. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] , utrzymująca w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] , została zaskarżona przez M. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 28 stycznia 2011 r. uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. Jednocześnie w uzasadnieniu wyroku Sąd zobligował organ do ustalenia, czy skarżący pełnił faktycznie służbę w okresie pomiędzy wydaniem w dniu [...] marca 2006 r. decyzji o wstrzymaniu wypłaty równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie, a dniem [...] czerwca 2009 r., tj. datą zwolnienia ze służby określoną w rozkazie personalnym z [...] maja 2009 r. W związku z powyższym, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Komendant Główny Straży Granicznej wskazaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2010 r. Organ, wykonując dyspozycję wyroku Sądu, ustalił, że M. Z. w okresie od dnia [...] marca 2006 r., tj. daty wydania decyzji o wstrzymaniu wypłaty równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie, do dnia [...] marca 2008 r., tj. daty zwolnienia ze służby w Straży Granicznej rozkazem personalnym Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r., był zawieszony w czynnościach służbowych i nie pełnił faktycznie służby. W okresie od dnia [...] marca 2008 r. do dnia [...] lutego 2009 r., tj. daty przywrócenia M. Z. do służby, na skutek wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2008 r. oraz rozkazu personalnego Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., wyznaczającego go do dalszego pełnienia służby od dnia [...] kwietnia 2009 r., M. Z. nie pełnił faktycznie służby. Od dnia [...] kwietnia 2009 r. do dnia [...] czerwca 2009 r. M. Z. faktycznie pełnił służbę na stanowisku [...] w [...] . W dniu 22 maja 2009 r. zapoznał się z zakresem obowiązków i uprawnień na zajmowanym stanowisku. Po przywróceniu do służby, M. Z. został wypłacony równoważnik pieniężny w zamian za umundurowanie za okres od 1 kwietnia 2009 r. do 31 marca 2010 r., którego część następnie zwrócił, za okres od 1 lipca 2009 r. do 31 marca 2010 r. Komendant Główny SG wskazał, że organ I instancji nie wypłacił natomiast równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie za okres zawieszenia w czynnościach służbowych, orzekając o jego nieprzysługiwaniu. Organ II instancji podzielił rozstrzygnięcie organu I instancji w przedmiotowej sprawie, które co do istoty zbieżne jest z oceną WSA w Warszawie, który uzależnił uprawnienie do wypłaty równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie od faktu rzeczywistego pełnienia służby i stwierdził, że zarzuty M. Z. dotyczące okresu przed przywróceniem do służby z dniem [...] kwietnia 2009 r., tj. lat zaopatrzeniowych 2006/2007, 2007/2008, i 2008/2009, nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ okolicznością nie budzącą wątpliwości jest to, że po zawieszeniu funkcjonariusza w czynnościach służbowych w 2005 r. do czasu przywrócenia go do służby z dniem [...] kwietnia 2009 r. nie pełnił on służby. Tym samym nie zostały spełnione przesłanki, od istnienia, których prawodawca uzależnił uprawnienie funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie. Organ zwrócił uwagę na fakt zawieszenia wypłaty równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie do czasu zakończenia postępowania karnego, a zatem do dnia zakończenia postępowania karnego nie było podstaw do ustalenia uprawnienia M. Z. do równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie, a po jego zakończeniu ostatecznym wyrokiem skazującym - do wypłaty równoważnika za lata zaopatrzeniowe, pokrywające się z okresem zawieszenia w czynnościach służbowych, tj. 2006/2007 i 2007/2008. W ocenie organu II instancji, mając na uwadze powyższe okoliczności, Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej właściwie zastosował § 11 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 maja 2004 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszowi Straży Granicznej równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie, a obecnie § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszowi Straży Granicznej równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie, zgodnie z którym równoważnik pieniężny nie przysługuje funkcjonariuszowi za okres zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli w tym okresie nastąpiło zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Organ, odnosząc się do rozstrzygnięcia dotyczącego roku mundurowego 2008/2009, przypadającego na okres zwolnienia ze służby do czasu przywrócenia do służby i faktycznego podjęcia służby, stwierdził, że nie zasługuje na uwzględnienie i znajduje poparcie w powołanych przez organ przepisach prawa. Badając okres po przywróceniu M. Z. do służby do dnia zwolnienia ze służby, organ II instancji ustalił, iż M. Z. po przywróceniu go do służby, z dniem [...] kwietnia 2009 r. pełnił służbę faktycznie do dnia zwolnienia ze służby, tj. [...] czerwca 2009 r. Ustalił również, iż otrzymał równoważnik pieniężny w zamian za umundurowanie za rok zaopatrzeniowy rozpoczynający się 1 kwietnia 2009 r., kończący się 31 marca 2010 r., którego część następnie zwrócił, za okres od 1 lipca 2009 r. do 31 marca 2010 r. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzupełnionej następnie pismem z dnia 29 sierpnia 2011 r. , w której wniósł o zmianę decyzji i przyznanie równoważnika za umundurowanie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie § 11 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszowi Straży Granicznej równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji w której okres zawieszenia w czynnościach służbowych ustał z mocy prawa z dniem zwolnienia ze służby, a następnie nastąpiło przywrócenie do służby z dniem [...] kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu skargi wskazał, że Komendant Główny Straży Granicznej, z uwagi na zarzuty podniesione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uzupełnił postępowanie dowodowe, prawidłowo ustalając stan faktyczny w kontekście okresów faktycznego pełnienia służby. Jednak mimo prawidłowych ustaleń, organ przy wydawaniu decyzji naruszył przepisy prawa materialnego poprzez niezastosowanie § 11 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 marca 2011 r. W konsekwencji doszło do odmowy wypłacenia równoważnika za umundurowanie mimo, iż zostały spełnione przesłanki uprawniające do żądania wypłacenia ekwiwalentu. Podniósł, że instytucja zawieszenia w czynnościach służbowych przypisana jest do funkcjonariusza, który pozostaje w służbie, a zatem z dniem zwolnienia ze służby w Straży Granicznej powinien otrzymać równoważnik za cały okres zawieszenia, tym bardziej że następnie został do służby przywrócony wskutek uchylenia skazującego wyroku karnego. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem reprezentowanym przez organ, iż do wypłaty równoważnika konieczne jest stwierdzenie w toku postępowania czy funkcjonariusz faktycznie pełnił służbę. Podkreślił, że skoro został przywrócony do służby i faktycznie wykonywał czynności w okresie od [...] kwietnia 2009 r., decyzja o zwolnieniu została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a okres zawieszenia w czynnościach ustał z mocy prawa w dniu [...] stycznia 2008 r., to niewątpliwie jego sytuacja uzasadnia przyznanie mu równoważnika za cały żądany okres. Podniósł, że w momencie ustania zawieszenia nie obowiązywała żadna decyzja dotycząca zwolnienia skarżącego ze służby w SG, a także żaden skazujący wyrok sądu karnego, a zatem nie było żadnej przesłanki negatywnej do tego aby stosowny równoważnik wypłacić. Wskazał, że zawieszenie wypłaty równoważnika nie jest samo w sobie spowodowane wszczęciem i prowadzeniem postępowania karnego, ale związane jest z decyzją o zawieszeniu w czynnościach służbowych. Zatem skoro z mocy prawa doszło do ustania zawieszenia w czynnościach z dniem [...] stycznia 2008 r., a nie obowiązywał w tym czasie prawomocny wyrok skazujący, to aktualizuje się obowiązek wypłaty równoważnika. Dalsze natomiast prowadzenie postępowania karnego i nawet wydanie wyroku skazującego w późniejszym terminie nie mogą mieć wpływu na to uprawnienie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej w skrócie p.p.s.a.), że tylko ustalenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Przypomnieć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 28 stycznia 2011 r. uchylił decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia z dnia [...] sierpnia 2010 r. Jednocześnie w uzasadnieniu tego wyroku Sąd zobligował organ do ustalenia, czy skarżący pełnił faktycznie służbę w okresie pomiędzy wydaniem w dniu [...] marca 2006 r. decyzji o wstrzymaniu wypłaty równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie, a dniem [...] czerwca 2009 r., tj. datą zwolnienia ze służby określoną w rozkazie personalnym z [...] maja 2009 r. W uzasadnieniu tym Sąd, analizując przepisy dotyczące kwestii równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie na tle rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 maja 2004 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszowi Straży Granicznej równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie, wskazał, że świadczenie to stanowi swego rodzaju rekompensatę dla funkcjonariusza, który dbając o swoje umundurowanie, nie stwarza konieczności wydawania mu nowego umundurowania. Podał też, że celem prawodawcy było więc stworzenie zachęty dla funkcjonariuszy, aby dbali o własne umundurowanie. Kwestią nie budzącą wątpliwości jest zaś to, iż przedmiotowa rekompensata może dotyczyć wyłącznie funkcjonariuszy czynnych w służbie. Sąd powołał się również na przepis § 11 ust.1 pkt 1, 2 i 3 wskazanego wyżej rozporządzenia i stwierdził, że w przepisie tym prawodawca wyłączył uprawnienie do przedmiotowego rozporządzenia wobec tych funkcjonariuszy, którzy faktycznie nie sprawują służby, gdyż przebywają m. in. na urlopie wychowawczym, bezpłatnym, czy też są zawieszeni w czynnościach służbowych. Organ II instancji, ponownie rozpoznając sprawę i stosując się do zaleceń zawartych we wskazanym wyroku Sądu Administracyjnego w Warszawie, ustalił, że M. Z. po przywróceniu go do służby z dniem [...] kwietnia 2009 r. faktycznie pełnił służbę do dnia zwolnienia go ze służby, tj. [...] czerwca 2009 r. Organ ustalił również, iż otrzymał on równoważnik pieniężny w zamian za umundurowanie za rok zaopatrzeniowy rozpoczynający się 1 kwietnia 2009 r., a kończący się 31 marca 2010 r., którego część następnie zwrócił, za okres od 1 lipca 2009 r. do 31 marca 2010 r. Organ ustalił również, że po zawieszeniu skarżącego w czynnościach służbowych w 2005 r. do czasu przywrócenia go do służby z dniem [...] kwietnia 2009 r. nie pełnił on służby. Tym samym uznał, że nie zostały spełnione przesłanki, od istnienia których prawodawca uzależnił uprawnienie funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie. Wskazać należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd oraz organ administracji publicznej, będą oni obowiązani podporządkować się ocenie prawnej wyrażonej w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy prawa. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz aspektu zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania danej decyzji. Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego przepisu oznacza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznający obecnie sprawę, nie może formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem sądu administracyjnego, a zobowiązany jest do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie. Takiemu obowiązkowi podlega również organ, ponownie rozpoznając sprawę. Zajęcie odmiennego stanowiska, jak już wskazano, byłoby możliwe wyłącznie w przypadku zmienionego stanu prawnego czy wzruszenia tego wyroku w przewidzianym do tego trybie. W rozpoznawanej sprawie zdarzenia te jednak nie nastąpiły, co skutkuje obowiązkiem podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2011 r. Reasumując stwierdzić należy, że organ, ponownie orzekając w sprawie, wypełnił zalecenia Sądu, ustalił bowiem w jakim okresie skarżący faktycznie pełnił służbę. Przypomnieć należy również, że Sąd we wskazanym wyżej wyroku, w dalszej części uzasadnienia, przesądził ponadto kwestię przysługiwania skarżącemu równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie w okresie niewykonywania przez niego służby. Wskazał bowiem, że okolicznością niebudzącą wątpliwości jest to, że po zawieszeniu funkcjonariusza w czynnościach służbowych w 2005 r. do czasu przywrócenia go do służby z dniem [...] kwietnia 2009 r. nie pełnił on służby. Tym samym nie zostały spełnione przesłanki, od istnienia których prawodawca uzależnił uprawnienie funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie. Wskazał też, że bez wpływu na omawiane uprawnienie pozostaje więc fakt uchylenia przez sąd administracyjny pierwszego rozkazu personalnego z dnia [...] lutego 2008 r. o zwolnieniu ze służby. Ten wyrok nie spowodował bowiem tego, by z mocy prawa skarżący zaczął wykonywać faktycznie służbę. Sąd stwierdził ponadto, że bez wpływu na omawiane uprawnienie pozostaje też chwila z jaką w obrocie prawnym pojawił się prawomocny wyrok sądu karnego, oddalający apelację od skazującego wyroku sądu I instancji. Istotne jest bowiem to, że od czasu zawieszenia w czynnościach służbowych, skarżący nie pełnił faktycznie służby. Stosując się więc do oceny prawnej, wyrażonej przez Sąd w powołanym wyżej wyroku, należało stwierdzić, że decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej jest prawidłowa. Zasadnie bowiem utrzymał on w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., którą to decyzją organ I instancji odmówił wypłaty równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie za lata 2006/2007, 2007/2008, 2008/2009, w którym to okresie funkcjonariusz faktycznie nie pełnił służby. Mając na względzie powyższe, należało uznać zarzuty skargi za bezpodstawne. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku.