IV SA/Wa 1603/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi J. S. i T.S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - uchyla zaskarżone postanowienie - Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpatrzeniu wniosku T. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] maja 2011 r. wydane z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w P. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowego (składów i magazynów) oraz budynku gastronomicznego na terenie nieruchomości (składającej się z działek od nr [...] do nr [...]) położonej przy drodze krajowej nr [...] w miejscowości L. Uzasadniając zajęte w sprawie stanowisko organ wskazał, że nieuzgodnienie przesłanego projektu decyzji wynikało z faktu, iż: - zjazd z drogi krajowej nr [...] na drogę wewnętrzną - działkę nr [...] wykazany w ewidencji zjazdów prowadzonej przez Rejon w L. GDDKiA jako zjazd publiczny, ze względu na zły stan techniczny nie może zapewnić dojazdu do nieruchomości, na której ma być prowadzona działalność gospodarcza (składów i magazynów), - zjazd z drogi klasy GP, do której została zaliczona droga krajowa nr [...], do obiektu magazynowego, w wypadku uzasadnionym względami bezpieczeństwa ruchu, należy wyposażyć w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z tej drogi, w szczególności gdy miarodajne natężenie ruchu na drodze przekracza 400P/h. W przedmiotowej sprawie miarodajne natężenie ruchu dla wskazanego odcinka drogi krajowej wynosi 791 P/h, a zatem konieczne byłoby wyposażenie zjazdu publicznego w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z tej drogi. Pomimo podjętego negatywnego rozstrzygnięcia organ wskazał, że oceni tak odpowiednio zmodyfikowany projekt przedmiotowej decyzji, w którym w pkt 6 tego projektu znajdzie się zapis przewidujący, że obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji na terenie działek od nr [...] do nr [...] będzie odbywała się poprzez zjazd publiczny na drogę wewnętrzną - działkę nr [...] - który zostanie przebudowany zgodnie z warunkami technicznymi dla zjazdów publicznych i wyposażony w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z tej drogi. Odnosząc się do zarzutu strony zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczącego braku kompetencji organu do orzekania w niniejszej sprawie, powołując się na treść art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) organ wskazał również, że skoro działki od nr [...] do nr [...] oraz działka nr [...] stanowią jedną nieruchomość, której właścicielem jest ten sam podmiot, to był on upoważniony do oceny przesłanego projektu decyzji. Zaznaczył także, że na dzień rozpatrywania przedmiotowej sprawy, brak było decyzji lokalizacyjnej na budowę drogi ekspresowej [...]. Powyższe nie miało jednak wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, ponieważ organ rozpatruje każdą sprawę indywidualnie, opierając się na stanie faktycznym istniejącym w dacie orzekania, a nie na stanie faktycznym przyszłym i hipotetycznym. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli do sądu administracyjnego J. S. i T. S. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 6, 7, 8, 10, 11, 12, 77 § 1, 80, 106 § 5,107 § 3, 127 § 3, 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 35 ust. 3 oraz art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie i art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). W związku z powyższym skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności postanowień obydwu instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucając organowi wydanie rozstrzygnięcia na podstawie błędnych ustaleń faktycznych wskazali, że żadna z działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie graniczy z drogą krajową nr [...] ani też na żadnej z nich nie planuje się bezpośredniego zjazdu na tę drogę. Dostęp do drogi publicznej zaplanowany został drogą wewnętrzną, stanowiącą działkę nr [...], z której istnieje zjazd na kolejną drogę wewnętrzną, działkę nr [...] stanowiącą drogę gminną i ostatecznie dopiero z tej drogi istnieje zjazd na drogę krajową nr [...]. Skarżący wskazali również, że z uwagi na to, iż żadna z działek objętych wnioskiem nie przylega do pasa drogowego, a zatem brak jest przesłanek wskazanych w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to tym samym wystąpienie Wójta Gminy S. do zarządcy dróg o dokonanie uzgodnienia oraz wydanie w tym przedmiocie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad rozstrzygnięcia uznać należy za działania pozbawione podstaw prawnych. Za pozbawione podstaw prawnych skarżący uznali również uzasadnienie przez organ negatywnego uzgodnienia przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, przy jednoczesnym powołaniu się na położenie działek przy drodze ekspresowej [...]. Zdaniem skarżących ustawa o drogach publicznych nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowanie, gdyż droga ekspresowa [...] nie istnieje. Aby można mówić o zastosowaniu wskazanej ustawy w niniejszej sprawie najpierw należałoby zgodnie z jej art. 1 wskazać, gdzie droga [...] się mieści jako budowla oraz wskazać ostateczny akt zaszeregowania jej według ustawy o drogach publicznych. Skarżący wskazali również, że nie mają obowiązku pozwalać na rezerwowanie przez GDDKiA gruntu stanowiącego ich własność pod bliżej nieokreślone plany drogowe. Obowiązek taki nie został nałożony nawet na gminę, mającą w swoich ustawowych zadaniach planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Skarżący wskazali ponadto na uchybienia proceduralne polegające na błędnym pouczeniu przez organ w postanowieniu z dnia [...] maja 2011 r. o przysługującym od tego rozstrzygnięcia prawie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wskazał również, że posiadana dokumentacja fotograficzna nie potwierdza istnienia drogi wewnętrznej - działka nr [...] poprzez którą istnieje wjazd na drogę wewnętrzną - działkę nr [...], będącą we władaniu Gminy S., za pomocą której miałaby być zapewniona obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji. Z mapy sytuacyjnej, stanowiącej załącznik nr 1 przesłanego projektu decyzji wynika, że droga wewnętrzna - działka nr [...] ma tylko połączenie z działką nr [...], ponadto działkę nr [...] z działką nr [...] rozdziela rów melioracyjny. Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę w piśmie procesowym z dnia 2 stycznia 2012 r. skarżący podnieśli m. in., że organ nie wyjaśnił jednoznacznie położenia działek objętych wnioskiem T. S. o ustalenie warunków zabudowy, bowiem mapy, na które powołuje się organ przedstawiają inną sytuację faktyczną niż mapy, na które powołuje się skarżący. Wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy objęte są wyłącznie działki oznaczone nr [...] do [...], a nie jak twierdzi organ, działki o numerach od [...] do [...] wraz z działką nr [...]. Wnioskiem nie jest ponadto objęta droga gminna nr [...]. Błędne jest również twierdzenie organu, że droga wewnętrzna nr [...] ma tylko połączenie z działką nr [...] a działka nr [...] oddzielona jest od drogi gminnej rowem melioracyjnym. Dostęp do drogi gminnej istnieje zarówno z działki nr [...] jak i z działki nr [...], natomiast istniejący rów melioracyjny nigdy nie stanowił i nadal nie stanowi przeszkody, ponieważ od wielu lat istnieje w tym miejscu legalny, szeroki i wygodny przejazd używany przez użytkowników okolicznych działek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja (postanowienie) organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowanej dalej jako p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą. Z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wynika obowiązek uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego z właściwym zarządcą drogi. Z kolei zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) zarządcami dróg są organy administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do których właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, takie jak Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (drogi krajowe), zarząd województwa (drogi wojewódzkie), zarząd powiatu (drogi powiatowe), wójt, burmistrz, prezydent miasta (drogi gminne). Obszar objęty projektem decyzji o warunkach zabudowy przylega do pasa drogi krajowej i z tego powodu konieczne było uzyskanie stanowiska zarządcy tej drogi tj. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, co nastąpiło w formie postanowienia (art. 53 ust. 5). W tym miejscu bezzasadne jest stanowisko skarżących, że wydanie zaskarżonego postanowienia nie miało podstaw prawnych, albowiem teren inwestycyjny nie graniczy z pasem drogowym. W ocenie Sądu organ prawidłowo przyjął, że projekt decyzji wymagał uzgodnienia z zarządcą drogi krajowej mimo, że teren inwestycyjny stanowiący działki o nr ew. od [...] do [...] nie przylega bezpośrednio do pasa drogi, a jest oddzielony wąskim pasem ziemi oznaczonym jako odrębna ewidencyjnie działka o nr [...], równoległym do drogi. Działka nr [...] co prawda stanowi "bufor" między terenem inwestycji, a pasem drogowym, jednak jej kształt i parametry powodują, iż stanowi sztucznie stworzoną jednostkę ewidencyjną mającą na celu "odgrodzenie" terenu inwestycji od pasa drogowego. Powstała ona z podziału ewidencyjnego większej działki o nr [...], aby oddzielić działki o nr ew. od [...] do [...] od tego pasa. Tymczasem przepis art. 53 ust. 4 pkt 9) ustawy posługuje się pojęciem obszarów "przyległych do pasa drogowego" co nie jest jednoznaczne z tym, aby te tereny graniczyły bezpośrednio z pasem drogowym, jak twierdzą skarżący. Obszar przyległy to taki teren, który przylega geograficznie do pasa drogowego, choć nie musi z nim bezpośrednio graniczyć jeżeli chodzi o podział ewidencyjny działek. Kryterium bowiem zasadniczym jest to, że ruch pojazdów generowany przez inwestycje znajdujące się na tym "obszarze przyległym" będzie zasilał ruch odbywający się na drodze. Taka zaś sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Mianowicie projektowana działalność handlowa i gastronomiczna na działkach o nr ew. od [...] do [...] spowoduje dodatkowy ruch pojazdów, który będzie odbywał się na drodze krajowej nr [...], stwarzając zagrożenie dla bezpieczeństwa tego ruchu. Z tych względów zasadnie organ uznał, że mimo, iż działki wskazane jako teren inwestycyjny nie przylegają bezpośrednio do pasa drogi nr [...], nie mniej jednak stanowią teren przyległy, co uzasadnia uzyskanie zgody zarządcy drogi na projektowaną inwestycję. Zarządca odmówił uzgodnienia powołując się na stan techniczny drogi wewnętrznej nr [...] wykazanej w ewidencji zjazdów prowadzonej przez Rejon w L. GDDKiA jako zjazd publiczny. Przy czym stwierdził, że obsługa projektowanej inwestycji byłaby możliwa tą drogą. Należy jednak dostosować parametry tego zjazdu do obowiązujących przepisów. Mianowicie stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że organ oceni odpowiednio zmodyfikowany projekt decyzji, w którym w pkt 6 znajdzie się zapis przewidujący, że obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji na terenie działek od nr [...] do nr [...] będzie odbywała się poprzez zjazd publiczny na drogę wewnętrzną - działkę nr [...] - który zostanie przebudowany zgodnie z warunkami technicznymi dla zjazdów publicznych i wyposażony w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z tej drogi. W ocenie Sądu zarządca drogi w postanowieniu uzgodnieniowym nie może uzależniać swojego stanowiska od stanu technicznego ewentualnego zjazdu, którym byłoby możliwe zapewnienie obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. Obowiązkiem zarządcy w tym postępowaniu jest przesądzenie, czy w realiach konkretnej sprawy jest możliwe ze względu na przepisy prawa zlokalizowanie nowego obiektu, którego istnienie będzie generowało dodatkowy ruch pojazdów na drodze, której pozostaje zarządcą. W omawianej sprawie organ przyznał, że droga wewnętrzna - działka nr [...] przylegająca bezpośrednio do terenu inwestycji posiada status zjazdu publicznego. Stosownie zaś do § 55 ust. 1 pkt 3) rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) zjazd publiczny służy do obsługi obiektów, w których jest prowadzona działalność gospodarcza. Tym samym przesądził, że obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji jest dopuszczalna poprzez zjazd publiczny stanowiący działkę nr ew. [...]. Przy takim ustaleniu powinien wydać pozytywne postanowienie zezwalające na realizację projektowanej inwestycję. Tymczasem organ odmówił uzgodnienia w sytuacji gdy nie istniały podstawy faktyczne i prawne do wydania rozstrzygnięcia o takiej treści. Jego rolą w tym postępowaniu jest przesądzenie, czy włączenie ruchu z planowanej inwestycji jest dopuszczalne z punktu widzenia przepisów mających na celu zachowanie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Natomiast odrębną kwestią jest stan techniczny zjazdu, którym ten ruch będzie się odbywał. Przebudowa tego zjazdu do przewidzianych przez przepisy wykonawcze parametrów jest bowiem innym postępowaniem administracyjnym, którego podstawę prawną stanowi art. 29 ust 1 o drogach publicznych. Przywołany przepis stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Dostosowanie istniejącego zjazdu do wymaganych parametrów wymaga jego przebudowy, co nie jest możliwe bez uzyskania przez skarżących decyzji zezwalającej na takową przebudowę. Dopóty taka przebudowa nie nastąpi nie będzie możliwe korzystanie ze zjazdu. Nie oznacza to jednak, że co do zasady nie jest możliwe ustalenie skomunikowania planowanej inwestycji z drogą krajową poprzez zjazd, który wymaga przebudowy. W postępowaniu o uzgodnienie warunków zabudowy zarządca wypowiada się o samej możliwości skomunikowania inwestycji, kwestia natomiast dostosowania parametrów tego skomunikowania podlega rozstrzygnięciu w odrębnym postępowaniu. Dopóty zatem nie zostanie wydana decyzja w oparciu o art.. 29 ust. 1 o drogach publicznych i zjazd na jej podstawie nie zostanie przebudowany, nie będzie możliwe korzystanie z niego. Nie mniej jednak konieczność przebudowy zjazdu nie stanowi przeszkody do wydania postanowienia o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy. Nie można podzielić stanowiska skarżących, że dostęp do drogi krajowej nr [...] mają zapewniony poprzez działkę nr [...], która z kolei łączy się z drogą wewnętrzną stanowiącą działkę nr [...] i dalej z droga główną. Jak ustalił organ w odpowiedzi na skargę działka nr [...] nie stanowi drogi wewnętrznej, która mogłaby obsługiwać teren inwestycyjny. Obszerne rozważania skargi dotyczące braku decyzji lokalizacyjnej na projektowaną trasę ekspresową [...] należało uznać za bezprzedmiotowe, gdyż ta okoliczność nie była podstawą ustaleń faktycznych stanowiących przesłankę rozstrzygnięcia w drugim postanowieniu organu z dnia [...] sierpnia 2011r. Ponownie rozpatrując wniosek o uzgodnienie organ przyznał, że na dzień wydawania rozstrzygnięcia nie istniała w obrocie prawnym decyzja lokalizacyjna tej trasy, nie mniej jednak inne względy zdecydowały o odmowie uzgodnienia projektu decyzji. Uznając zatem, że doszło do naruszenia art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy poprzez wydanie postanowienia o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy w sytuacji gdy nie istniały przesłanki do wydania takiego rozstrzygnięcia, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie.