II SA/Wa 2118/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie WSA Danuta Kania Anna Mierzejewska Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Aktem mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w O., działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), mianował M. G., z dniem 30 listopada 2009 r. na stopień służbowy aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej. Powyższy akt mianowania został doręczony zainteresowanej w dniu 7 grudnia 2009 r. Pismem z dnia 17 listopada 2010 r. M. G. złożyła odwołanie od ww. decyzji, domagając się mianowania na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. W odwołaniu podniosła, że przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o służbie Celnej zajmowała stanowisko służbowe kierownika Referatu Kontroli Przedsiębiorców w Urzędzie Celnym w O., które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników (art. 223 ust. 3 ww. ustawy), dlatego też spełnia wymogi do mianowania na stopień w korpusie oficerów młodszych. Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania M. G. od aktu mianowania Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] listopada 2009 r. na stopień służbowy aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w zakresie określenia korpusu. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, powołując się na art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej wskazał między innymi, iż w przypadku M. G. przepis ten nie mógł mieć zastosowania. Powołany przepis dotyczy bowiem funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. na dzień 31 października 2009 r. Organ podał, że jak wynika z akt osobowych M. G., w tej dacie zajmowała ona stanowisko inspektora celnego i posiadała stopień służbowy starszego dyspozytora celnego. Wobec tego obowiązkiem organu było mianowanie odwołującej na określony stopień w korpusie aspirantów Służby Celnej – zgodnie z dyspozycją art. 223 ust. 4 pow. ustawy o Służbie Celnej. Organ wskazał jednocześnie, iż nie kwestionuje faktu pełnienia w przeszłości, przez odwołującą się obowiązków na stanowisku związanym z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Z akt osobowych wynika bowiem, iż od 5 listopada 1997 r. do 14 kwietnia 1998 r. pełniła ona obowiązki naczelnika działu, następnie w okresie od 17 lutego 2007 r. do 16 maja 2007 r. pełniła obowiązki kierownika referatu, a od 17 maja 2007 r. do 28 lipca 2008 r. zajmowała stanowisko kierownika referatu. Jednakże przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej posiadała stanowisko inspektora celnego. Przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych uzależnia natomiast od zajmowania, bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy, stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników lub pełnienia obowiązków na tym stanowisku. W ocenie organu, użyty w przepisie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie powinien być rozumiany jako dowolny okres poprzedzający jej wejście w życie. Należy bowiem zwrócić uwagę, że przepis art. 223 ustawy umiejscowiony został w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe", a to oznacza, że jest to przepis regulujący wyłącznie takie sytuacje, które mogą pojawiać się na tle wprowadzania w życie nowych uregulowań. Powołując się na zasady techniki prawodawczej organ podkreślił, że skoro przepis art. 223 został zamieszczony w przepisach przejściowych, a w analizowanej ustawie wprowadzono nowy katalog stopni służbowych o częściowo zmienionej nomenklaturze i ich gradację, oznacza to, iż ustawodawca tym przepisem dostosował stan zastany do gradacji stopni służbowych wprowadzonych nową ustawą o Służbie Celnej. Oznacza to zatem, że ustawodawcy nie chodziło w tym przypadku o odniesienie się do sytuacji mającej miejsce kilka lat wcześniej. Mianowanie na stopień służbowy na podstawie art. 223 miało na celu mianowanie na stopień odpowiadający dotychczasowej pozycji w hierarchii katalogu stopni służbowych, a tylko w ściśle określonych przypadkach, wskazanych w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy stanowiło awans. Odmienna interpretacja omawianego zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy", prowadziłaby zaś do skutków nie dających się pogodzić z zasadami logiki. Na takie rozumienie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" wskazuje także wykładnia językowa. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 427/11. Organ wskazał jednocześnie, iż zaskarżony akt mianowania nie zawierał pouczenia co do przysługującego środka zaskarżenia, co mogło mieć wpływ na niekorzystne dla strony nieskorzystanie z tego środka. Wady w zakresie braku lub nieprawidłowego pouczenia o środkach odwoławczych nie mogą z woli ustawodawcy szkodzić stronie. W tej sytuacji strona może skutecznie dopełnić aktu wniesienia odwołania w każdej chwili, gdyż nie utraciła prawa do dopełnienia tej czynności w myśl wyraźnego przepisu prawa. Powyższe wynika z faktu, iż w takich przypadkach 14-dniowy termin na wniesienie odwołania na decyzję "nie biegnie". Zatem przyjmuje się, że gdy strona wnosi odwołanie, wnosi je skutecznie, jeżeli nawet uchybiła terminowi. M. G. w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzuciła organowi naruszenie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie w sprawie polegające na przyjęciu, iż nie spełnia przesłanek do mianowania na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej mimo, że przed dniem wejścia w życie tej ustawy zajmowała stanowisko, które wiązało się z podporzadkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych. Wniosła w związku z tym o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i mianowanie jej z dniem 30 listopada 2009 r. na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych, bądź też zobowiązanie Dyrektora Izby Celnej w O. do zmiany aktu mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. poprzez mianowanie jej na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych, a także zasądzenie na jej rzecz wyrównania z tytułu braku dodatku służbowego w korpusie oficerów młodszych za okres od dnia mianowania do dnia rozstrzygnięcia wraz z ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu skargi podkreśliła, iż obowiązek uwzględnienia w jej przypadku przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, jako podstawy prawnej mianowania, wynika wprost ze stanu faktycznego niniejszej sprawy, który jest bezsporny. W przeszłości pełniła bowiem obowiązki na stanowiskach związanych z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, zatem mianowanie jej na stopień w korpusie oficerów młodszych było obligatoryjne. Pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być bowiem rozumiane zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie. Jeśliby bowiem wolą racjonalnego ustawodawcy było, aby stan opisany w przepisie istniał wyłącznie do dnia wejścia w życie tej ustawy, to dałby temu wyraz zamieszczając zamiast zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" zwrot "do dnia wejścia w życie ustawy" lub " w dniu wejścia w życie ustawy". Skarżąca podkreśliła przy tym, iż zwrot "w dniu wejścia w życie ustawy" został użyty przez ustawodawcę w tym samym akcie w art. 222. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca powołała się na wyrok Sądu Okręgowego w G. z dnia [...] czerwca 2011 r. sygn. akt [...]. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Ponadto zgodnie z art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, doszedł do przekonania o konieczności uwzględnienia skargi z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści, poprzez stwierdzenie nieważności skarżonego aktu prawnego w związku z wydaniem go z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie od decyzji organu I instancji wnosi się za pośrednictwem tegoż organu do organu II instancji w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji organu I instancji. Warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania, jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości" (wyr. NSA z dnia 6 grudnia 1999 r., IV SA 2028/97, LEX nr 48735) (v. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Komentarz do art. 16 kodeksu postępowania administracyjnego, Lex Omega nr 35/2009). W rozpoznawanej sprawie decyzja Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] listopada 2009 r. została doręczona skarżącej w dniu 7 grudnia 2009 r. Dlatego też 14-dniowy termin do złożenia odwołania upłynął w dniu 21 grudnia 2009 r. Po tym terminie objęta odwołaniem decyzja stała się ostateczna. M. G. odwołanie od decyzji Dyrektora Izby Celnej w O. złożyła natomiast dopiero w dniu 17 listopada 2010 r. W świetle powyższego należy zauważyć, iż strona niewątpliwie nie dochowała terminu ustawowego do wniesienia odwołania. Tym samym jej czynność, polegająca na złożeniu wymienionego środka odwołania, nie mogła wywołać zamierzonego skutku, albowiem odwołanie, jako wniesione po terminie nie mogło wszcząć postępowania odwoławczego prowadzącego do wydania decyzji merytorycznej. Warunkiem skuteczności tej czynności procesowej jest bowiem zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje zaś bezskuteczność odwołania. Tymczasem organ, pomimo posiadanej wiedzy odnośnie uchybienia terminu rozpoznał odwołanie decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. A zatem w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż organ rozpoznał środek odwoławczy wniesiony z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, tym samym dokonał weryfikacji w zwykłym postępowaniu odwoławczym decyzji, od którego nie przysługiwał już środek zaskarżenia. Bez znaczenia dla stwierdzenia powyższego faktu pozostaje okoliczność niepouczenia strony o sposobie zaskarżenia przedmiotowego aktu administracyjnego. Szef Służby Celnej mógł bowiem rozpoznać odwołanie od decyzji Dyrektora Izby Celnej w O. jedynie po uprzednim przywróceniu skarżącej na jej wniosek - w trybie art. 58 k.p.a. - terminu do jego wniesienia. Organ odwołał się w tej materii do brzmienia art. 112 k.p.a., który przewiduje, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Stanowisko Szefa Służby Celnej w tej materii uznać należy za błędne. Brak pouczenia strony o sposobie zaskarżenia decyzji nie zmienia bowiem faktu, że stała się ona ostateczna. Okoliczność braku takiego pouczenia uzasadnia natomiast ewentualne przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia w trybie art. 58 k.p.a., oczywiście o ile zachodzą w analizowanym przypadku wszystkie przesłanki w tym przepisie przewidziane. Zaprezentowane wyżej stanowisko Sądu znajduje oparcie w szeregu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy tutaj wskazać wyrok NSA z dnia 21 lutego 2008 r. sygn. akt I ISK 1896/06, czy też postanowienie NSA z 9 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 1600/98, postanowienie NSA z 27 października 1998 r., sygn. akt III SA 382/97, wyrok NSA z 27 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 792/96 czy postanowienie NSA z 30 stycznia 1998 r., sygn. akt IV SA 641/96. Na zacytowanie zasługuje teza wyroku NSA z 1 lipca 1998 r., sygn. akt III SA 230/97, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że : "Wprawdzie art. 112 k.p.a. stanowi, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, ale też nie może dawać tej stronie specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania. Błędne pouczenie będzie stanowiło uzasadnienie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, jeśli skarżący zechce z tej możliwości wzruszenia zaskarżonej decyzji skorzystać". Reasumując, podkreślić należy, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż organ rozpoznał środek odwoławczy wniesiony z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, tym samym dokonał weryfikacji w zwykłym postępowaniu odwoławczym decyzji, od której nie przysługiwał już środek zaskarżenia. Takie działanie organu godzi w przewidzianą w art. 16 § 1 k.p.a. zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i pozwala na stwierdzenie, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie zaś w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż w niniejszej sprawie nie doszło do uchybienia terminu do złożenia odwołania od aktu mianowania, albowiem akt mianowania nie zawierał pouczenia o odwołaniu, zatem brak taki nie może szkodzić stronie, nie jest wystarczające. Organ myli tu pojęcia "złożenie odwołania w terminie" z pojęciem "uchybienie terminu do złożenia odwołania" oraz instytucją przywrócenie terminu. Przypomnieć należy, iż uchybienie terminu do złożenia odwołania jest w niniejszej sprawie bezsporne, a skarżąca nie złożyła stosownego wniosku o przywrócenie tego terminu. Ponadto wskazać należy, że stosownie do art. 112 k.p.a., błędne pouczenie co do prawa wniesienia odwołania istotnie nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, jednakże nie można w ten sposób ani przyznawać stronie uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania administracyjnego, ani też usankcjonować nieistniejących zasad zaskarżania. O dopuszczalności i trybie wnoszenia środków zaskarżenia nie decydują bowiem organy administracji, lecz przepisy prawa, które organy winny prawidłowo stosować. Natomiast twierdzenie organu, iż z uwagi na brak stosownego pouczenia w akcie mianowania do uchybienia terminu nie doszło, jest nieprawidłowe i narusza wprost dyspozycję art. 129 § 2 k.p.a. Przepis ten z mocy prawa ustanawia czternastodniowy termin do złożenia odwołania. Brak stosownego pouczenia o odwołaniu nie spowodował zaś ustania mocy powyższej normy, a jedynie otworzył skarżącej drogę do przywrócenia na jej wniosek terminu, który został uchybiony. Brak stosownego pouczenia o środkach odwoławczych nie stwarza możliwości złożenia przez stronę odwołania w każdym czasie, ale jedynie z zachowaniem zasad określonych w art. 58 i art. 59 k.p.a. Wykazane przyczyny nieważności zaskarżonej decyzji stanowią okoliczność przesądzającą treść niniejszego rozstrzygnięcia. Sąd nie mógł w tej sytuacji ustosunkować się do merytorycznej argumentacji skargi ani oceniać w tym kontekście decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] sierpnia 2011 r. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. Stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, Sąd działał na podstawie art. 152 p.p.s.a.