IV SA/Wa 1501/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy - uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] maja 2011 roku nr [...] - Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. nr [...] z dnia [...] maja 2011 r., którą organ pierwszej instancji odmówił M. K. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działkach nr [...] i nr [...] położonych we wsi W. Podstawę prawną tej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej również jako u.p.z.p.) w związku z § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że wnioskiem z dnia [...] grudnia 2009 r. M.K. wystąpiła do Wójta Gminy W. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budynku mieszkalnego na działkach nr [...] i nr [...] położonych w miejscowości W. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] Wójt Gminy W. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla niniejszej inwestycji, bowiem w ocenie organu nie spełnia ona przesłanki wymienionej w art. 61 ust.1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mianowicie nie byłaby zgodna z przepisem odrębnym, jakim jest rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Rozporządzenie to w § 3 ust. 1 stanowi, iż odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych powinna wynosić co najmniej 150 m, a odległość taka może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 m do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Z załącznika graficznego do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wynika, że planowana inwestycja (budynek mieszkalny) znajduje się od cmentarza w odległości ok. 18 m. M.K. złożyła odwoływanie od decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, przez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie także do cmentarzy już istniejących. W ocenie skarżącej powołany przez organ przepis § 3 cytowanego rozporządzenia wskazuje tylko, w jakich miejscach można lokować nowe cmentarze, natomiast nie ma zastosowania do cmentarzy już istniejących. M.K. zaskarżonej decyzji zarzuciła ponadto naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu przez organ I instancji przedstawionych przez stronę dowodów, tj. decyzji nr [...] wydanej przez Urząd Rejonowy w L. z dnia [...] listopada 1991 r. w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości na działki nr [...],[...] i [...] ,w której wskazano, że grunty te zostały przewidziane pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W ocenie skarżącej decyzja Wójta Gminy W. narusza ponadto art. 8 k.p.a., albowiem przy jej wydawaniu pominięto fakt, że na innych, sąsiadujących z murem cmentarza nieruchomościach lub znajdujących się po przeciwnej stronie ulicy są posadowione domy jednorodzinne i budynki gospodarcze w odległości mniejszej niż 50 m od cmentarza. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji stwierdziło, że rozstrzygnięcie kwestionowane przez M.K. jest prawidłowe i nie ma podstaw do jego zmiany. Kolegium odmówiło ustalenia warunków zabudowy, odnosząc się m. in. do treści załącznika do wniosku o wydanie warunków zabudowy. Wyjaśniło, że prawidłowo organ pierwszej instancji stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust.1 pkt 5 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem decyzja o ustaleniu warunków zabudowy musi być zgodna z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że organ ustalający warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu, jest władny wydać decyzję odmawiającą ustalenia tych warunków wówczas, gdy planowana inwestycja jest sprzeczna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W ocenie organu odwoławczego rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze jest w niniejszej sprawie przepisem odrębnym, gdyż przedmiotowa inwestycja położona jest w pobliżu cmentarza. Kolegium wyjaśniło, iż wbrew twierdzeniu skarżącej cytowane rozporządzenie odnosi się nie tylko do cmentarzy nowo budowanych, ale również istniejących, a także lokalizowanej w ich sąsiedztwie zabudowy. Ograniczenie działania przepisów tego rozporządzenia tylko do cmentarzy nowo zakładanych jest – w ocenie Kolegium – nielogiczne. Skoro przepisy rozporządzenia wymagają, aby odległość nowego cmentarza od istniejącej zabudowy mieszkaniowej wynosiła minimum 150 m (w przypadku terenu posiadającego sieć wodociągową i budynków podłączonych do tej sieci odległość ta może być zmniejszona do 50 m), to tym samym odległość planowanych do realizacji budynków mieszkalnych od istniejącej cmentarza również powinna wynosić nie mniej niż 150 z (50 m dla terenu posiadającego sieć wodociągową i budynków podłączonych do tej sieci). Organ odwoławczy nie uwzględnił także pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu. Uznał bowiem, że zaskarżona decyzja organu I instancji nie narusza przepisów procedury administracyjnej tj. art. 7,8,77 i 107 § 3 k.p.a. Podkreślił, że wskazana w odwołaniu decyzja z dnia [...] listopada 1991 r. wydana przez Urząd Rejonowy w L. w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości na działki nr [...],[...] i [...] nie może stanowić podstawy do uznania, że działki te przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast jak stanowi art. 4 ust. 2 tej ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Skoro w niniejszej sprawie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobu zagospodarowania nieruchomości może nastąpić tylko w drodze decyzji o warunkach ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podkreśliło jednoczenie, że okoliczność, iż na terenie sąsiadującym z cmentarzem (w odległości mniejszej niż 50 m) posadowione są inne budynki mieszkalne, nie ma znaczenia dla wyniku niniejszego postępowania. Konkludując Kolegium stwierdziło, że skoro poza sporem pozostaje, że planowana inwestycja znajduje się w odległości mniejszej niż 50 m od cmentarza (załącznik graficzny do wniosku o wydanie warunków zabudowy określa położenie inwestycji od granic cmentarza w odległości ok.18 m.) to zaskarżoną decyzję organu I instancji należało utrzymać w mocy. Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. M.K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji – tj. zarzuciła organom naruszenie § 3 ust 1 rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, naruszenie art. 7, 8 , 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Ponadto stwierdziła, że nieuwzględnienie przez organy w niniejszym postępowaniu decyzji Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] listopada 1991 r. w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości na działki nr [...],[...],[...], narusza art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny, stosownie do zapisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 późń. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Regulacja powyższa prowadzi do wniosku, że stwierdzenie przez Sąd takiego naruszenia prawa materialnego powoduje konieczność uwzględnienia skargi. Sąd uznał skargę za uzasadnioną, choć nie wszystkie zarzuty w niej zawarte zasługują na uwzględnienie. W ocenie Sądu organy administracji publicznej naruszyły bowiem przepisy prawa materialnego (błędnie określonych w skardze jako przepisy procesowe) tj. 161 § 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z § 3 cytowanego rozporządzenia, przez ich niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do wydania wadliwych decyzji. Jak wynika z uzasadnień zaskarżonych rozstrzygnięć, podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji jest jej niezgodność z przepisami odrębnymi. Orzekające w sprawie organy przyjęły bowiem, że rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze stanowi "przepis odrębny" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Stanowisko to nie jest prawidłowe. Sąd podzielił stanowisko zaprezentowane w skardze, a dotyczące możliwości zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze w odniesieniu do postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jak podnosiły w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć organy administracyjne, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy musi być zgodna przepisami odrębnymi, co wynika z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Błędnie jednak przyjęły, że powołane rozporządzenie stanowi "przepis odrębny" w rozumieniu art. 61 ust. 1 tej ustawy. Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze wydane zostało w celu wykonania ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r. nr 118, poz. 687), na podstawie delegacji w tej ustawie zawartej. Zgodnie z art. 5 ust. 3 tej ustawy właściwe organy (minister właściwy do spraw zdrowia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska) umocowane zostały do określenia - w drodze rozporządzenia - jakie tereny są odpowiednie pod względem sanitarnym na cmentarze. Wydane w oparciu o tę normę kompetencyjną przepisy wykonawcze winny w szczególności określać szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a zwłaszcza terenów mieszkaniowych, odległość cmentarza od źródeł ujęcia wody, wymagania co do poziomu wód gruntowych na terenach przeznaczonych pod cmentarze. Wspomniane rozporządzenie zostało wydane z upoważnienia cytowanego przepisu. Zarówno treść zawartej w ustawie normy kompetencyjnej, jak i sam tytuł rozporządzenia wydanego w oparciu o nią, wyraźnie wskazuje, że wolą ustawodawcy było ustalenie wymogów dotyczących lokalizacji nowych cmentarzy, również ich odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Do takiego wniosku prowadzi także analiza poszczególnych przepisów zawartych w rozporządzeniu (np. § 1 i § 2). Z dyspozycji § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych (...) powinna wynosić, co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Zauważyć jednak trzeba, że przepis § 7 tego rozporządzenia stanowi, że przepisów niniejszego rozporządzenia nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiłoby korzystanie z cmentarza, a właściwy powiatowy inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza. Wskazane wyżej przepisy rozporządzenia normują zatem wymogi, jakie winny spełniać tereny przewidziane pod budowę nowych cmentarzy, w tym określają rygory związane z zachowaniem odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej, odnoszą się do określenia terenów, jaki pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Zarówno zakres ustawowego upoważnienia jak i unormowania przyjęte w rozporządzeniu wskazują wyraźnie, że reguluje ono wyłącznie kwestie związane z sytuowaniem nowych inwestycji cmentarnych. Co więcej, tylko pod pewnymi warunkami i w pewnym tylko zakresie (§7) wymogi w nim określone do istniejących nekropolii. Nie ma zatem podstaw aby uznać, iż rozporządzenie reguluje również sytuację odwrotną, tzn. przewiduje ograniczenia w lokalizowaniu nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy. Gdyby taka była wola ustawodawcy, zawarłby on konkretne rozwiązania legislacyjne i w ustawie i w rozporządzeniu. Tymczasem zarówno ustawa o cmentarzach, jak i omawiane rozporządzenie mają ściśle określony zakres regulacji i nie przewiduje ono ograniczeń w uprawnieniach właścicieli sąsiednich nieruchomości. Ta okoliczność, jak i regulacja § 7 rozporządzenia, który przewiduje tylko wyjątkowo stosowanie rygorów rozporządzenia do istniejących cmentarzy nie daje podstaw do wniosku, że z ograniczeń dla lokowania cmentarzy można również wywodzić ograniczenia dla zabudowy mieszkaniowej. Ograniczenie swobodnego korzystania z własności nieruchomości nie można wyprowadzać na podstawie domniemania. Jak wynika z treści zarówno ustawy, jak i rozporządzenia z 1959 r., reguluje ono wyłącznie ograniczenia dotyczące nowych inwestycji cmentarnych. Niedopuszczalne byłoby ograniczenie prawa własności, swobodnego z niej korzystania nie wynikające wprost z ustawy a wywiedzione domniemaniem. Naruszałoby to konstytucyjne zasady prawa własności i zastrzeżenie możliwości jego ograniczania wyłącznie w drodze ustawy (art. 64 ust.3 Konstytucji Rzeczypospolitej). W związku z tym rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, nie może zostać uznane za "przepis odrębny" w rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w konsekwencji zaś przyjęcie jego norm za podstawę zapisów decyzji o warunkach zabudowy stanowi obrazę prawa materialnego, mającą oczywisty i bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wyjaśnić na koniec należy, że nie można sposobu zagospodarowania terenu wywodzić z treści decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Ustalenie przeznaczenia terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku tego planu, jak w niniejszej sprawie, znajduje zastosowanie art. 61 u.p.z. Powyższe rozważania stanowią jednocześnie wskazania dla organów administracji publicznej, które w wyniku niniejszego wyroku będą zobowiązane do ponownego przeprowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i wyjaśnienie, czy planowana inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust.1 u.p.z.p. Wydając decyzję, załatwiającą sprawę co do istoty, organy winny uwzględnić, że przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze nie stanowią przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., nie mogą zatem stanowić materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 p.p.s.a.