II SA/Gd 685/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. S. – S. i M. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 września 2009 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia 28 września 2009r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 lipca 2009r. nakazującą I. S.-S. i M. S. rozbiórkę obiektu budowlanego wraz z tarasem nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję sanitariatu (natrysku) oraz obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję gospodarczą wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę w części zachodniej działki nr [...] położonej w K. gmina K. W uzasadnieniu wskazano, że w toku prowadzonego postępowania na podstawie zebranych materiałowo dowodowych ustalono, że na terenie zachodniej części działki nr [...] położonej w K. gmina K. poprzedni właściciel nieruchomości pobudował w 2001r. bez wymaganego pozwolenia na budowę obiekt bdowlany wraz z tarasem nietrwale związany z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej nietrwale związany z gruntem pełniący funkcję sanitariatu (natrysku) oraz obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej nietrwale związany z gruntem pełniący funkcję gospodarczą. I. S. – S. i M. S. są właścicielami przedmiotowej nieruchomości od 2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 19 września 2008r. w oparciu o art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wstrzymał roboty budowlane przy budowie przedmiotowych obiektów oraz nałożył na I. S. – S. i M. S. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 czerwca 2009r. następujących dokumentów: - ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, z uwagi na to, iż obecnie dla terenu K. brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - 4 egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowych obiektów budowlanych wraz z niezbędnymi opiniami. uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, wykonanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie wpisaną na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego (zaświadczenie), do projektu architektoniczno - budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponieważ zobowiązani nie wywiązali się z nałożonych obowiązków, organ I instancji decyzją z dnia 10 lipca 2009 r. nr [...] na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 1994r. nakazał rozbiórkę przedmiotowych obiektów. I. S.-S. i M. S. wnieśli odwołanie od tej decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że według oświadczenia odwołujących z dnia 9 września 2008 r. poprzedni właściciele części zachodniej działki nr [...] położonej w K., przedmiotowe obiekty pobudowali bez wymaganego pozwolenia na budowę w 2001r. Obecnie współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości są I. S.-S. i M. S. i zgodnie z art. 548 ustawy Kodeks cywilny z chwilą wydania rzeczy sprzedanej przechodzą na kupującego wszelkie korzyści i ciężary związane z tą rzeczą. A zatem od chwili nabycia przedmiotowej nieruchomości (części zachodniej działki), jej nowi właściciele jako następcy prawni odpowiadają za powstałą samowolę budowlaną. Zgodnie z przepisami art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994r. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponieważ organ I instancji ustalił naruszenie tego artykułu zobligowany był do przeprowadzenia postępowania w oparciu o art. 48 w/w ustawy. W trakcie postępowania, zgodnie z procedurą przewidzianą w takich wypadkach, zostało wydane postanowienie w oparciu o art. 48 ust. 2 i ust.3 przedmiotowej ustawy wstrzymujące roboty budowlane i nakładające na inwestora obowiązek dostarczenia w określonym terminie wymienionych w postanowieniu dokumentów. Zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 1994r. w przypadku niespełnienia w wymaganym teminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, tj. nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie zobowiązani nie przedłożyli w wyznaczonym terminie żadnych dokumentów. Dlatego organ I instancji zobligowany był do wydania w oparciu o art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane decyzji z dnia 10 lipca 2009 r. nakazującej inwestorom rozbiórkę przedmiotowych obiektów. Wobec powyższego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art.138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, nie znajdując podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że treść przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane jednoznacznie określa (definiuje), iż pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500m2 powierzchni działki. Jak wynika z akt sprawy powierzchnia działki nr [...] położonej w K. gmina K. wynosi 480 m2. Tym samym wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że obiekt pełniący funkcję sanitariatu (natrysku) nie został wskazany w żadnym z przepisów art. 29 w/w ustawy, zatem stwierdzić należy, że niewątpliwe budowa takiego obiektu wymagała pozwolenia na budowę. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku I. S.-S. i M. S. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Skarżący powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedli, że zaskarżona decyzja w sposób nieuprawniony, niezgodny z Konstytucją i umowami międzynarodowymi godzi w prawo ochrony własności. Zarzucili, że w sprawie nie został ustalony prawidłowo stan faktyczny, gdyż przedmiotowe obiekty przede wszystkim pełnią funkcje gospodarczą, zaś sanitariat jest obiektem małej architektury. Zaskarżonym rozstrzygnięciem naruszony został także słuszny interes obywatela i interes społeczny. Skarżący stwierdzili też, że domek letniskowy zbudowali w dobrej wierze, dla ratowania zdrowia ich rodzin. Realizacja obowiązku rozbiórki spowoduje ogromne straty i uniemożliwi korzystanie z wypoczynku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Wbrew zarzutom skargi organy administracji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały się i zastosowały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.). Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane. Wydanie nakazu rozbiórki poprzedzone zostało postanowieniem z dnia 19 września 2008 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane nakładającym obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 30 czerwca 2009 r., dokumentów w tym ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak bowiem ustalono i jest to niesporne, dla terenu K. nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ustalony przez organ II instancji stan faktyczny należy uznać za prawidłowy. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący są współwłaścicielami działki nr [...] położonej w K. gmina K. Bezsporne jest również, że w zachodniej części działki wybudowane zostały przez poprzednich właścicieli trzy obiekty budowlane o konstrukcji drewnianej nietrwale związane z gruntem, a mianowicie: obiekt budowlany wraz z tarasem pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, obiekt budowlany pełniący funkcję sanitariatu (natrysku) oraz obiekt budowlany pełniący funkcję gospodarczą. Obiekty te zostały wybudowane bez pozwolenia na budowę. Skarżący nie kwestionowali w toku postępowania administracyjnego braku pozwolenia na budowę spornych obiektów. Dokonane przez organ I instancji, podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 25 sierpnia 2008r., ustalenia zostały potwierdzone przez skarżących w piśmie z dnia 9 września 2008r. Zdaniem Sądu, opisane wyżej obiekty budowlane, wszystkie nietrwale związane z gruntem, prawidłowo zostały przez organy zakwalifikowane jako wymagające pozwolenia na budowę, stosownie do treści art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Katalog obiektów budowlanych oraz prac budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, w tym wymagających zgłoszenia (art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego) nie obejmuje takich obiektów, jakie zostały usytuowane na działce nr [...]. Z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wynika, że pod pojęciem budynku należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Obiekty nietrwale związane z gruntem, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie w myśl art. 3 pkt 5 prawa budowlanego są tymczasowymi obiektami budowlanymi, których budowę można było rozpocząć po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 28 ustawy. Wprawdzie art. 29 ust. 1 pkt 5a w brzmieniu obowiązującym w 2001 roku (obecnie jest to pkt 12) prawa budowlanego wprowadza wyjątek od powyższej zasady stanowiąc, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem, przeznaczonych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, jednakże nie ma on zastosowania w niniejszej sprawie. Obiekty, będące przedmiotem rozpoznawanej sprawy nie były przeznaczone ani do rozbiórki ani do przeniesienia w inne miejsce. Działka i obiekty na niej usytuowane pełnią natomiast funkcję rekreacyjną i służą letniemu wypoczynkowi. W skardze zarzucono, że przedmiotowe obiekty przede wszystkim pełnią funkcje gospodarczą, zaś sanitariat jest obiektem małej architektury. Przedmiotowe obiekty budowlane nie stanowią budynków, jako że nie są trwale związane z gruntem. Wskazać jednakże należy, że w stanie prawnym obowiązującym w 2001r. budowa budynków gospodarczych wymagała również uprzedniego pozwolenia na budowę. Zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę budynków gospodarczych nastąpiło dopiero z dniem 11 lipca 2003r. przez zmianę treści art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Obiektami budowlanymi gospodarczymi zwolnionymi z obowiązku pozwolenia na budowę w 2001 roku były jedynie parterowe budynki gospodarcze związane z produkcją rolną i uzupełniające zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej oraz altany i obiekty gospodarcze na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych. Również słuszne jest stanowisko organów dotyczące obiektu pełniącego funkcję sanitariatu, że nie jest to obiekt małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego. Sąd podziela przy tym pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 184/08 (niepubl.), według którego obiekt sanitariatu nie odpowiada takiej funkcji jak obiekty wymienione w art. 3 pkt 4 lit. c (piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki), natomiast wykazuje podobieństwo konstrukcyjno-architektoniczne i funkcjonalne do zbiornika i składowiska odpadów (art. 3 pkt 3), to zaś przemawia za oceną, iż jest on objęty dyspozycją art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu ustalenia organu odwoławczego są kompletne i wyczerpujące, dokonane zgodnie z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 kpa, ocena dowodów nie narusza normy wynikającej z art. 80 kpa, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 kpa. W tym kontekście uprawnione było stanowisko organu, że sporne obiekty zostały wybudowane bez zachowania obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem z naruszeniem normy wynikającej z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Tym samym zabudowa części zachodniej działki nr [...], położonej w K.i stanowiącej współwłasność skarżących stanowiła samowolę budowlaną, którą w rozumieniu obowiązujących w dacie rozstrzygnięcia przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r. jest między innymi wybudowanie lub budowa obiektu lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jak stanowi o tym przepis art. 48 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym w dacie obu decyzji, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z ust. 2 cytowanego przepisu, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1. jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a/ ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b/ ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 2. nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Z ust. 3 wynika natomiast, że w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2 ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie: 1. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 2. dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno- budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Zgodnie zaś z art. 48 ust. 4 ustawy prawo budowlane w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie w/wym. obowiązków stosuje się przepis ust. 1, czyli nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego. Z kolei art. 52 ustawy Prawo budowlane stanowi, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Skarżący postanowieniem z dnia 19 września 2008 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego, zobowiązani zostali do przedłożenia stosownej dokumentacji w celu dokonania legalizacji budowy. Dokumentacja ta nie została jednak przedłożona w wyznaczonym terminie, co obligowało organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki obiektów znajdujących się na działce. Podnieść przy tym należy, że o konieczności rozbiórki decyduje konkretny przepis prawa a nie uznanie organu nadzoru budowlanego i to niezależnie od subiektywnego przekonania skarżących o nieracjonalności decyzji rozbiórkowej i celom jakim służą wybudowane obiekty. Racje społeczne, w tym sytuacja materialna, zdrowotna strony, skutki finansowe wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę, nie mogą być brane pod uwagę w toku postępowania administracyjnego nieznającego odpowiednika art. 5 kodeksu cywilnego (vide: wyrok NSA z 9 maja 2000 r., IV SA 418/98, Lex nr 77639, wyrok WSA w Warszawie z 14 lipca 2004 r., IV SA 278/03, Lex nr 158857). W sprawie została umożliwiona skarżącym legalizacja samowoli budowlanej, która na skutek niezłożenia przez nich wymaganej dokumentacji pozostała niewykorzystana. W rezultacie powyższych rozważań Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 10 lipca 2009 r. odpowiada prawu. Prawidłowe były bowiem ustalenia organu odwoławczego co do tego, że warunki określone w postanowieniu z dnia 19 września 2008 r. nie zostały spełnione, co uzasadnia w świetle przepisu art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 ustawy Prawo budowlane nakaz rozbiórki. Wskazać przy tym należy, że o skutkach niedopełnienia wyznaczonych obowiązków inwestorzy zostali pouczeni w opisanym wyżej postanowieniu organu I instancji. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.