II SA/Wa 2284/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędzia WSA Danuta Kania (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej oddala skargę Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., sprostowaną postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w P., powołując w podstawie prawnej art. 13 ust. 6, art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst. jedn. Dz. U. z 2010 r., nr 206, poz. 1367), orzekł o wypłacie D. M., zamieszkałemu w G. przy ul. [...], odprawy mieszkaniowej w wysokości 353.221,44 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 47 ust. 2 w zw. z art. 23 ww. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, dyrektor oddziału regionalnego wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej w dniu zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, z zastrzeżeniem ust. 5, nie później jednak niż w terminie dziewięćdziesięciu dni od dnia zwolnienia. W oparciu o art. 47 ust. 1 ww. ustawy, odprawa mieszkaniowa wynosi 3% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego za każdy rok podlegający zaliczeniu do wysługi lat, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową i nie może być niższa niż 45% oraz wyższa niż 80% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego. Odprawę oblicza się i wypłaca według zasad określonych w pkt 1 - 3. W myśl pkt 3 ust. 1 art. 47 ustawy, wartość przysługującego lokalu mieszkalnego jest iloczynem maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1 (12 m2), ilości norm należnych żołnierzowi w dniu wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej, wskaźnika 1,66, wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w poprzednim kwartale, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Organ wskazał, iż D. M. z dniem 30 września 2010 r. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej (decyzja Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej) i w dniu 1 października 2010 r. został przeniesiony do rezerwy (zaświadczenie Wojskowego Biura Emerytalnego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]). Zatem do naliczenia odprawy mieszkaniowej przyjęto wskaźnik ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2010 r. w wysokości 4.433 zł ogłoszony w komunikacie Prezesa GUS z dnia 24 sierpnia 2010 r. Z przedłożonych przez D. M. dokumentów wynika, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 23 ust. 9 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, a zainteresowany jest emerytem wojskowym, który przeszedł do rezerwy z dniem [...] października 2010 r. posiadając 31 lat wysługi, od której uzależniona jest wysokość dodatku za długoletnią służbę oraz posiada, zgodnie z art. 26 ust. 1 i 3 ww. ustawy, uprawnienia do 5 norm powierzchni użytkowej podstawowej z uwzględnieniem członków rodziny oraz normy na zajmowane stanowisko służbowe oznaczone stopniem etatowym pułkownik. Przy uwzględnieniu ww. danych, wysokość odprawy mieszkaniowej przysługującej D. M. wynosi 353.221,44 zł. Od powyższej decyzji D. M. wniósł odwołanie zarzucając przyjęcie do obliczenia wysokości należnego świadczenia wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w II kwartale 2010 r. Zdaniem zainteresowanego do ustalenia wysokości należnej odprawy należało przyjąć cenę 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w III kwartale 2010 r., jako ostatniego kwartału pełnienia zawodowej służby wojskowej. W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] września 2011 r., Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. U uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż istotą sporu jest ustalenie, czy przy określeniu wysokości odprawy mieszkaniowej należy uwzględnić wskaźnik ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w II kwartale 2010 r., określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego – wynoszącego 4.433 zł, czy w III kwartale 2010 r. – wynoszącego 4.657 zł. Zauważył, iż odwołujący nie zakwestionował pozostałych ustaleń organu I instancji, również organ odwoławczy nie wnosi w tym zakresie zastrzeżeń. Następnie organ odwoławczy stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana na podstawie m. in. art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. a) ww. ustawy, odprawa mieszkaniowa przysługuje żołnierzowi służby stałej zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, zamieszkałemu w kwaterze, o ile nabył on prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy. Powyższy przepis stanowi zatem, że odprawa mieszkaniowa jest świadczeniem wypłacanym żołnierzowi zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, pod warunkiem spełnienia określonych wymogów. Zatem to dzień zwolnienia z zawodowej służby wojskowej jest dniem nabycia uprawnień do wypłaty odprawy mieszkaniowej. Dlatego też, przy ocenie posiadania uprawnień do otrzymania przedmiotowego świadczenia należy uwzględniać posiadaną przez osobę zainteresowaną sytuację i obowiązujący stan prawny na dzień zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Ustawodawca nieprzypadkowo użył określenia "zwalniany" a nie "zwolniony". Użycie aspektu niedokonanego określa czynność trwającą, niezakończoną, natomiast dokonanego – czynność zakończoną. Dalej organ odwoławczy zauważył, iż zgodnie z art. 47 ust. 2 ww. ustawy, dyrektor oddziału regionalnego wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej w dniu zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej z zastrzeżeniem ust. 5, nie później jednak niż w terminie dziewięćdziesięciu dni od dnia zwolnienia. Podkreślił, iż zarówno przepis art. 23, jak i art. 47 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, odwołują się do stanu istniejącego w chwili (dacie) zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie D. M. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem 30 września 2010 r., przy czym III kwartał obejmuje okres od dnia 1 lipca 2010 r. do dnia 30 września 2010 r. Wobec powyższego, organ I instancji do obliczenia wysokości należnego świadczenia uwzględnił ww. wskaźnik ceny 1 m2 z II kwartału 2010 r., tj. wskaźnik ceny 1 m2 (...) w poprzednim kwartale w stosunku do daty zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, a więc do daty 30 września 2010 r. Zdaniem organu odwoławczego nie ma przesłanek prawnych do przyjęcia ww. wskaźnika ceny 1 m2 z III kwartału 2010 r., a więc z ostatniego kwartału pełnienia zawodowej służby wojskowej, bowiem przepis art. 47 ust. 1 pkt 3 wyraźnie wskazuje, iż należy uwzględnić wskaźnik ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w poprzednim kwartale. W skardze na powyższą decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] września 2011 r. D. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części nieuwzględniającej żądania skarżącego ponad kwotę 353.221,44 zł oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, polegającą na przyjęciu, iż żołnierzowi zawodowemu przy wypłacaniu odprawy mieszkaniowej nie bierze się pod uwagę do obliczania jej wysokości wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w poprzednim kwartale, tj. kwartale, w którym wystąpił moment zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. W motywach skargi wskazał, iż bezspornym jest, że skarżący został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem 30 września 2011 r. Tym samym prawa emerytalne, których nabycie jest jednym z warunków wypłacenia odprawy mieszkaniowej, nabył z dniem następującym po tej dacie, tj. 1 października 2010 r. Tego też dnia, tj. 1 października 2010 r., przestał być żołnierzem zawodowym w służbie czynnej i stał się żołnierzem zwolnionym z tej służby. Skutek ten wystąpił zaś o godz. 0:00 dnia 1 października 2010 r., zaś do końca dnia 30 września 2010 r. skarżący pozostawał żołnierzem zawodowym w służbie czynnej. Stanowisko to zostało potwierdzone w piśmie Dyrektora Departamentu MON z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...]. Skoro warunkiem nabycia prawa do odprawy mieszkaniowej jest zwolnienie z zawodowej służby wojskowej, to ustawodawca wskazując w art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy na "ostatni kwartał", odwołał się do tego kwartału, który jest tym, w którym żołnierz nabywa prawo do odprawy mieszkaniowej, a więc w którym następuje skutek w postaci zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, nie zaś do poprzedzającego tę datę kwartału. W art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy jest mowa o żołnierzu zwalnianym ze służby, co oznacza, że data zwolnienia ma istotne znaczenie dla oceny praw do odprawy mieszkaniowej, a tym samym w art. 47 ust. 1 pkt 3 mowa jest o kwartale ostatnim, czyli tym, w którym następuje skutek zwolnienia ze służby i tym, który jest kwartałem, w którym żołnierz nabywa prawo do odprawy mieszkaniowej, nie zaś poprzedzającym go, ale ostatnim. Słuszność tego rozumowania potwierdza art. 47 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym decyzję o wypłaceniu odprawy mieszkaniowej podejmuje się co do zasady w dniu zwolnienia ze służby, czyli w dniu, w którym żołnierz służby czynnej przestaje nim być – w przypadku skarżącego jest to dzień 1 października 2010 r. W odpowiedzi na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie do art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonego aktu w oparciu o powołane wyżej przepisy, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] września 2011 r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego, natomiast argumenty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Kwestią sporną w sprawie niniejszej jest zasadność określenia przez organy orzekające wysokości odprawy mieszkaniowej na rzecz skarżącego w oparciu o wskaźnik ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w poprzednim kwartale, określony w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w rozumieniu art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (tekst. jedn. Dz. U. z 2010 r., nr 206, poz. 1367). Zdaniem organów orzekających wysokość przedmiotowej odprawy mieszkaniowej winna być określona w oparciu o wskaźnik ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w II kwartale 2010 r. (wynoszący 4.433 zł) i stanowić kwotę 353.221,44 zł. Skarżący kwestionuje ustalenia organów w odnośnym zakresie stojąc na stanowisku, że wysokość ww. odprawy mieszkaniowej należało określić w oparciu o wskaźnik ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w III kwartale 2010 r. (wynoszący 4.567 zł), co skutkowałoby wypłatą odprawy mieszkaniowej w kwocie odpowiednio wyższej w stosunku do ustalonej zaskarżoną decyzją. W ocenie Sądu ze stanowiskiem skarżącego nie można się zgodzić z powodów przedstawionych poniżej. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy powołanej wyżej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Zgodnie z art. 47 ust. 1 ww. ustawy, odprawa mieszkaniowa wynosi 3% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego za każdy rok podlegający zaliczeniu do wysługi lat, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową i nie może być niższa niż 45% oraz wyższa niż 80% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego. Żołnierzowi zawodowemu, zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej, przysługuje odprawa obliczona z uwzględnieniem okresu służby liczonego w pełnych latach, z tym, że rozpoczęty rok przyjmuje się jako rok pełny (pkt 1 ust. 1). Wartość przysługującego lokalu mieszkalnego jest iloczynem maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1 (12 m2), ilości norm należnych żołnierzowi w dniu wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej, wskaźnika 1,66, wskaźnika ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w poprzednim kwartale, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Natomiast zgodnie z art. 47 ust. 2 ww. ustawy, dyrektor oddziału regionalnego wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej w dniu zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, z zastrzeżeniem ust. 5, nie później jednak niż w terminie dziewięćdziesięciu dni od dnia zwolnienia. Wydanie decyzji następuje po przedstawieniu dokumentów, o których mowa w pkt 1 - 4. Z kolei w myśl art. 23 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 47, przysługuje żołnierzowi służby stałej: (a) zwalnianemu ze służby wojskowej, zamieszkałemu w kwaterze, o ile nabył on prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy; (b) który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 21 ust. 6, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej (...). Zgodnie z ww. przepisem odprawa mieszkaniowa przysługuje żołnierzowi już zwalnianemu, tj. takiemu, co do którego decyzja o zwolnieniu została wydana, lecz stosunek służby nie został jeszcze rozwiązany. Z tak pojętym nabyciem prawa koreluje art. 47 ust. 5 ww. ustawy przewidujący możliwość wcześniejszej wypłaty odprawy mieszkaniowej zanim nastąpi faktyczne zakończenie służby. Należy podkreślić, że powołany przepis art. 23 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy posługuje się bądź formą czasownika niedokonanego "zwalniany", bądź też używa zwrotu "do dnia zwolnienia". Taki zabieg ma, w ocenie Sądu, swoje konsekwencje w postaci wyraźnego wskazania, że uprawnienie do odprawy mieszkaniowej powstaje w dacie zwalniania żołnierza ze służby (w sprawie niniejszej – w dacie upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej). Gdyby miało być inaczej, ustawodawca posłużyłby się zwrotem "żołnierzowi zwolnionemu". Z akt sprawy wynika, że skarżący został zwolniony z zawodowej służby wojskowej decyzją Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. W podstawie prawnej ww. decyzji powołano m. in. art. 114 ust. 5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r., nr 90, poz. 593) zgodnie z którym, zwolnienie z zawodowej służby wojskowej żołnierza zawodowego wskutek dokonanego wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej następuje po upływie sześciu miesięcy od dnia złożenia wypowiedzenia przez żołnierza lub doręczenia wypowiedzenia dokonanego przez organ wojskowy, w ostatnim dniu miesiąca. Nadto powołano art. 115 ust. 4 ustawy, w myśl którego zwolnienie z zawodowej służby wojskowej (...) następuje z dniem określonym w decyzji organu, o którym mowa w ust. 1. W decyzji tej wskazano, że zwolnienie z zawodowej służby wojskowej nastąpi – po upływie skróconego okresu wypowiedzenia – z dniem 30 września 2010 r. W oparciu o powyższe, organ prawidłowo przyjął, że dzień 30 września 2010 r. był ostatnim dniem pełnienia służby przez skarżącego i jednocześnie dniem jego zwolnienia. Dzień zwolnienia przypadł zatem na ostatni dzień miesiąca (III kwartału 2010 r.), natomiast dzień 1 października 2010 r. stanowi już skutek dokonanego zwolnienia. W tej sytuacji organy orzekające prawidłowo przyjęły do obliczenia wysokości należnego świadczenia wymieniony powyżej wskaźnik 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w II kwartale 2010 r., a więc w poprzednim kwartale w stosunku do daty zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej (30 września 2010 r.). Za nieuzasadnione uznać należy zatem zarzuty skargi dotyczące błędnej wykładni art. 47 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Skoro nabycie prawa do odprawy mieszkaniowej nastąpiło w dacie zwolnienia skarżącego ze służby, tj. 30 września 2010 r., brak było podstaw prawnych do przyjęcia wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w III kwartale 2010 r. Przepis art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy odnosi się bowiem do kwartału "poprzedniego" – w omawianym przypadku jest to II kwartał 2010 r. Mając na uwadze wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.