II OSK 630/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.), sędzia NSA Elżbieta Kremer, sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska, Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński, po rozpoznaniu w dniu 17 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.J., H.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 282/12 w sprawie ze skargi A.J. i H.J. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 282/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.J. i H.J. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., działając na podstawie art. 51 ust. 7 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", po ponownym rozpatrzeniu sprawy, nakazał inwestorom H. i A.J. rozbiórkę drewnianego ogrodzenia działki wykonanego od strony nieruchomości A.L. na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w S. W uzasadnieniu organ powiatowy podkreślił, iż w wyniku oględzin sąsiadujących działek ustalono, że w granicy działki, w odległości około 1 m od ściany budynku sąsiada inwestor usytuował drewniane ogrodzenie o wysokości 6 m i długości około 2/3 długości budynku sąsiada. Ściana ta zawiera otwory okienne, dla których ogrodzenie to stanowi przesłonę świetlną. Od strony inwestora ogrodzenie to obite jest deskami, a prześwit między deskami wynosi od 2 do 5 cm. W ocenie organu, wbrew stanowisku inwestora, wykonana drewniana budowla nie stanowi elementu wsparcia pod winogron, gdyż z racji swojej konstrukcji i usytuowania (1m od okien budynku sąsiedniego) stanowi przesłonę świetlną, tzn. ogranicza dopływ światła do pomieszczeń budynku. Ponadto wykonanie ogrodzenia spowodowało zagrożenie dla życia mieszkańców sąsiedniego budynku w związku z zagrożeniem pożarowym jakie niesie za sobą drewniana konstrukcja usytuowana w odległości około 1 m od otworów okiennych sąsiedniego budynku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał przy tym, że zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, bez zgłoszenia inwestor może wykonać ogrodzenie o wysokości do 2,2 m. Wyższe ogrodzenie, jak w niniejszej sprawie (6 m), wymagało zgłoszenia w Starostwie Powiatowym, czego inwestor zaniechał. Na skutek wniesionego przez inwestorów odwołania decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego zamiar budowy spornego ogrodzenia wybudowanego w granicy działek o wysokości 6 m niewątpliwie powinien zostać zgłoszony właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Inwestorzy takiego zgłoszenia nie dokonali, dopuścili się zatem samowoli budowlanej. Podkreślił przy tym, iż stanowisko organu w kwestii kwalifikacji przedmiotu postępowania podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1075/10, oddalając skargę skarżącego na decyzję organu wojewódzkiego Nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowe ogrodzenie kwalifikować należy jako urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym. Nie jest ono bowiem samodzielnym (wyodrębnionym) obiektem budowlanym, stąd należało wykluczyć zastosowanie trybu postępowania przewidzianego w art. 49b ustawy Prawo budowlane. Organ wyjaśnił także, że na podstawie analizy sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie uznał, iż zastosowanie w sprawie ma art. 51 ust. 7 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez orzeczenie nakazu rozbiórki ogrodzenia. Usytuowanie przedmiotowego urządzenia o konstrukcji drewnianej w odległości 1,0 m od otworów okiennych sąsiedniego budynku budzi bowiem uzasadnione wątpliwości co do bezpieczeństwa przeciwpożarowego dla mieszkańców sąsiedniego budynku. Ponadto w kontekście regulacji zawartej w § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) przedmiotowe ogrodzenie powoduje zacienienie pomieszczenia przeznaczonego na stały pobyt ludzi w budynku na działce sąsiedniej. Wysokość przesłaniania wyliczona na podstawie wysokości liczonej od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu lub jego przesłaniającej części (w niniejszym przypadku ogrodzenia), wynosi ok. 4,60 m, zaś odległość ogrodzenia od okna ww. budynku wynosi 1,0 m, powinna zaś wynosić co najmniej tyle co wysokość przesłaniania, czyli ok. 4,60 m. Tym samym wybudowany obiekt jest niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi i jako taki podlega nakazowi rozbiórki. Nakazanie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego byłoby de facto nakazaniem rozbiórki wykonanego ogrodzenia, z kolei gdyby organ nadzoru budowlanego nałożył na inwestora obowiązek przebudowy ogrodzenia poprzez jego przesunięcie, to prowadziłoby to również do faktycznej rozbiórki obiektu. We wniesionej na powyższą decyzję skardze A.J. i H.J. wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpoznania, wskazując, że postawiona przez skarżącego przesłona nie może być uznana za obiekt budowlany, zatem organy nadzoru budowlanego nie mają legitymacji do wydawania decyzji w tej sprawie. Następnie pismami z dnia 22 marca 2012 r. oraz z dnia 16 października 2012r. skarżący podtrzymali stanowisko zajęte we wniesionej skardze. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w sprawie bezsporny jest fakt, iż przedmiotowy obiekt wybudowany został bez, wymaganego z mocy art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, zgłoszenia właściwemu organowi. Zastrzeżeń Sądu nie budzi także okoliczność, że wybudowany obiekt budowlany prawidłowo zakwalifikowany został jako drewniane ogrodzenie, nie zaś, jak wskazują skarżący, jako przesłona (uniemożliwiająca stałe obserwowanie nieruchomości skarżącego z budynku znajdującego się przy granicy jego działki). Powyższe wynika z ustaleń decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. Złożona przez skarżącego skarga na powołaną decyzję została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1075/10 prawomocnie oddalona. Dalej Sąd wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 51 ust. 7 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 51 ust. 7 tej ustawy przepisy tego artykułu w zakresie ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b ustawy Prawo budowlane, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Sposób wykonania z art. 50 ust. 1 powołanego aktu, to wykonanie ich: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, bądź na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, lub też w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Na gruncie niniejszej sprawy przesłankę orzeczenia nakazu rozbiórki stanowiło, jak wykazano, ustalenie przez organy obu instancji, że sporny obiekt budowlany sytuowany został nieprawidłowo w granicy działek w odległości 1,0 m od otworów okiennych sąsiedniego budynku co budzi uzasadnione wątpliwości w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowgo dla mieszkańców sąsiedniego budynku, oraz że powoduje on zacienienie pomieszczenia przeznaczonego na stały pobyt ludzi w budynku na działce sąsiedniej. Dalej Sąd wyjaśnił, że zgodnie z § 13 ust. 1 ww. rozporządzenia odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłonienia. Niezbędnym więc warunkiem prawidłowego ustalenia odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów, umożliwiającym naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, jest precyzyjne, jednoznaczne wyznaczenie w płaszczyźnie poziomej kąta 60°, z usytuowaniem jego wierzchołka w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, a następnie zbadanie, czy między ramionami tak wyznaczonego kąta, w odległości mniejszej niż wysokość przesłonienia, nie znajduje się obiekt przesłaniający. Zdaniem Sądu w tym zakresie organ odwoławczy prawidłowo wskazał, iż przedmiotowe ogrodzenie powoduje zacienienie pomieszczenia przeznaczonego na stały pobyt ludzi w budynku na działce A.L. Ustalił bowiem, że wysokość przesłaniania wyliczona na podstawie wysokości liczonej od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego (okien budynku A.L.) do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi ogrodzenia, wynosi ok. 4,60 m, zaś odległość ogrodzenia od okna ww. budynku wynosi 1,0 m, powinna zaś wynosić co najmniej tyle co wysokość przesłaniania, czyli ok. 4,60 m. W ocenie Sądu zasadnie zatem organy uznały, iż zrealizowane w granicy działek ogrodzenie powoduje na działce sąsiedniej w stosunku do działki skarżących ograniczenie, tj. zacienienie budynku sąsiedniego. Sporny obiekt nie odpowiada więc obowiązującym w tym zakresie przepisom techniczno-budowlanym. W konsekwencji Sąd uznał, że zasadne było orzeczenie o nakazie rozbiórki spornego ogrodzenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3, art. 30 oraz art. 51 ustawy Prawo budowlane, a także istotny błąd w ustaleniach faktycznych mający bezpośredni wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia. Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zakwestionowanego wyroku w całości i umorzenie postępowania administracyjnego, bądź uchylenie ww. wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W ocenie skarżących przedmiotowy obiekt nie jest żadnym z obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 ustawy Prawo budowlane. Potwierdzeniem powyższego faktu jest opinia mgr inż. M.N. – rzeczoznawcy z dziedziny budownictwa lądowego. Zatem wybudowanie takiej przesłony świetlnej nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi. Zaś w przypadku konfliktu między stronami spór w tym zakresie winien być rozstrzygnięty przez sąd powszechny. Wskazano także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się błędu w ustaleniach faktycznych, albowiem budynek na działce sąsiedniej jest obiektem użytkowym, a nie mieszkalnym, w związku z tym brak jest zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia żadnej z przesłanek nieważności postępowania, zatem wniesiona skarga kasacyjna została rozpoznana w ramach podniesionych w jej treści zarzutów. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności podnieść należy, że przedmiotowa skarga kasacyjna została skonstruowana wadliwie, albowiem formułując zarzut naruszenia prawa materialnego jej autor zarzucił naruszenie przepisów art. 3, art. 30 oraz art. 51 ustawy Prawo budowlane w ogólności, nie biorąc pod uwagę, że ww. przepisy składają się z szeregu mniejszych jednostek redakcyjnych – art. 3 w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji ostatecznej składał się z 21 punktów, art. 30 z 7 ustępów, a poszczególne ustępy z kilku punktów, zaś art. 51 z 7 ustępów, a niektóre z nich z kilku punktów. W tym miejscu podkreślić należy, że jako podstawę kasacyjną wskazać należy konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku (porównaj: uzasadnienie wyroku NSA z dn. 22.07.2004 r., sygn. akt GSK 356/04, opubl. ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 72). Mając na uwadze powyższe powiedzieć trzeba, że brak precyzji w formułowaniu zarzutu naruszenia ww. przepisów niewątpliwie utrudniło ocenę zasadności tego zarzutu, choć w tej konkretniej sprawie jej nie uniemożliwiło. W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego wskazano bowiem, że naruszenie powyższych przepisów związane jest z nieuzasadnionym przyjęciem, że do przedmiotowego obiektu zastosowanie ma ustawa Prawo budowlane. Zdaniem skarżących spór co do tego obiektu może być rozwiązany tylko przez sąd powszechny. Zatem zarzut naruszenia prawa materialnego zostanie ograniczony do oceny, czy w sprawie zasadnie Sąd pierwszej instancji zaaprobował zastosowanie przez organy do przedmiotowego obiektu przepisów ustawy Prawo budowlane. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za przekonujące należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarówno co do kwalifikacji obiektu, jak i trybu postępowania. Zaś przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego oceny tej nie podważył. Przy czym podkreślić należy, że autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował skutecznie ustaleń stanu faktycznego sprawy. Wskazując bowiem na istotny błąd w ustaleniach faktycznych nie podniósł żadnego przepisu postępowania, który w ocenie skarżących został naruszony przez Sąd, co czyni rozpoznanie takiego zarzutu niemożliwym. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego na kanwie ustalonego przez organy, a przyjętego przez Sąd pierwszej instancji, stanu faktycznego sprawy. Jak wynika z akt sprawy skarżący zrealizowali na swojej nieruchomości, w odległości 1 m od ściany budynku posadowionego na działce sąsiedniej, obiekt o wysokości 6 m i długości około 2/3 budynku sąsiada. Drewniane rusztowanie od strony działki skarżących obite jest deskami z prześwitami od 2 do 5 cm. Obiekt ten został zakwalifikowany przez organ, a co zostało zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji, jako drewniane ogrodzenie, które podlegało zgłoszeniu na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Bezsporne jest, że skarżący takiego zgłoszenia nie dokonali. Ponadto ustalono, że przedmiotowy obiekt nie spełnia przepisów techniczno-budowlanych, albowiem zacienia pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi na działce sąsiedniej (obiekt został usytuowany w odległości około 1 m od otworów okiennych znajdujących się w budynku posadowionym na sąsiedniej działce) - § 13 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz iż tak bliskie usytuowanie drewnianego ogrodzenia od otworów okiennych budynku sąsiedniego budzi uzasadnione wątpliwości co do bezpieczeństwa pożarowego dla mieszkańców tego budynku. Sąd uznał także, że zastosowana w stosunku do tego obiektu materialnoprawna podstawa rozstrzygnięcia w postaci art. 51 ust. 7 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jest prawidłowa. Powyższe stanowisko Sądu pierwszej instancji należy w pełni podzielić. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaaprobować należy pogląd Sądu pierwszej instancji, że przedmiotowy drewniany obiekt o wysokości 6 m i długości około 2/3 budynku na działce sąsiedniej, usytuowany przy granicy z tą działką, stanowi ogrodzenie. Przy czym nie ma tutaj znaczenia, że obiekt ten odgradza od działki sąsiedniej jedynie część działki skarżących. Zaś w związku z tym, że jest to obiekt pozostający w związku funkcjonalnym z innym obiektem budowlanym (działka skarżących jest zabudowana), to należy go zakwalifikować jako urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Budowa ogrodzeń tylko wtedy jest reglamentowana prawnie i wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi, gdy odgradza nieruchomość od strony dróg, ulic, placów, torów i innych miejsc publicznych albo gdy ogrodzenie przekracza 2,20 m wysokości (art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane). Mając na uwadze powyższe unormowania zasadnie uznano, że przedmiotowe ogrodzenie o wysokości 6 m podlegało zgłoszeniu w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane. Takie zgłoszenie, co jest bezsporne, nie zostało przez skarżących dokonane. W związku z tym prawidłowo organy administracji jako podstawę materialnoprawną wydanych decyzji uczyniły przepis art. 51 ust. 7 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W tej sytuacji nie mają uzasadnienia twierdzenia skarżących, że sporny obiekt nie podlega reżimowi ustawy Prawo budowlane. Także i, wbrew twierdzeniom skarżących, przedstawiona przez nich opinia techniczna nie mogła przesądzić o tym, że sporne ogrodzenie nie podlega przepisom ww. ustawy. Rzeczoznawca może się bowiem wypowiedzieć co do okoliczności dotyczących stanu faktycznego danej sprawy, ale kwestia obowiązywania, stosowania czy też wykładni przepisów prawa, na tym etapie postępowania, należy do sądu. Zatem twierdzenia rzeczoznawcy, iż przedmiotowe ogrodzenie nie podlega reżimowi ustawy Prawo budowlane nie mają żadnego znaczenia. Przedstawione zatem w motywach tego uzasadnienia stanowisko prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.