I OSK 907/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1984/11 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1984/11, po rozpoznaniu skargi M. K., uchylił decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] oraz decyzję Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: M. K. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Szczytnie w dniu 22 lutego 2011 r. jako osoba bezrobotna. W dniu 24 lutego 2011 r. do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Olsztynie wpłynął wniosek M. K. o przyznanie mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych z zaliczeniem okresu pracy na terytorium Królestwa Niderlandów. Do wniosku dołączono oświadczenie M. K. z dnia 22 lutego 2011 r., dotyczące jego pobytu na terytorium Holandii oraz dokumenty potwierdzające okresy jego zatrudnienia za granicą. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. [...] Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego odmówił przyznania M. K. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Po przeanalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego organ I instancji stwierdził, że łączny okres ubezpieczenia M. K. w ciągu 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji był niewystarczający do spełnienia przesłanki wynikającej z art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Od powyższej decyzji strona wniosła w przewidzianym terminie odwołanie podnosząc, iż w treści formularza E 301 nie potwierdzono okresu zatrudnienia za 2009r. W związku z powyższym zainteresowany poinformował, że wystąpił do instytucji holenderskiej o korektę ww. formularza. Z tego względu odwołujący się stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest wadliwa oraz wniósł o przedłużenie terminu do czasu pozyskania skorygowanego formularza E 301. Minister Pracy i Polityki Społecznej nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania i decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego działał w oparciu o przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) Nr 883/2004 oraz ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Jednakże, aby uzyskać prawo do zasiłku dla bezrobotnych na zasadach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, strona musi spełniać wymogi określone w polskim ustawodawstwie. Przepis art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stwierdza, że aby bezrobotny nabył prawo do zasiłku dla bezrobotnych powinien udokumentować przepracowane łącznie co najmniej 365 dni w ciągu 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania. W rozpatrywanej sprawie okres 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji M. K. w Powiatowym Urzędzie Pracy rozpoczyna się od dnia 14 sierpnia 2009 r. i kończy w dniu 14 lutego 2011 r. Jak wynika z załączonego do akt sprawy formularza E 301, w trakcie ww. okresu M. K. był ubezpieczony z tytułu zatrudnienia na terytorium Holandii od 24 lutego 2010 r. do 30 września 2010 r. oraz od 1 października 2010 r. do 17 grudnia 2010 r. Oznacza to, że łączny okres ubezpieczenia i zatrudnienia M. K. wyniósł 297 dni, a więc nie spełnił on warunku określonego w art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Organ II instancji podkreślił również, iż M. K. nie dostarczył dodatkowych dokumentów i nie wniósł prośby o korektę formularza E 301. Odnosząc się do zarzutów odwołania Minister Pracy i Polityki Społecznej stwierdził, iż wraz z wnioskiem o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych M. K. załączył dokumenty potwierdzające jego zatrudnienie w Holandii. Wojewódzki Urząd Pracy występując do holenderskiej instytucji właściwej również przekazał kopię tych dokumentów. Pomimo tego, znając treść ww. dokumentów, instytucja holenderska nie potwierdziła dłuższego okresu ubezpieczenia M. K. w Holandii. Decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej stała się przedmiotem skargi wniesionej przez M. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o przyznanie mu zasiłku dla bezrobotnych, albowiem uzyskał od holenderskiej instytucji zatrudnienia formularz E 301 potwierdzający świadczenie pracy w spornym roku 2009. Do skargi załączył kopię formularza. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzje organu I i II instancji zwrócił uwagę, że to na wojewódzkim urzędzie pracy spoczywa obowiązek skontaktowania się z instytucjami innych państw, których ustawodawstwu bezrobotny w przeszłości podlegał, w celu ustalenia wszystkich okresów ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek spełnionych w tych państwach (art. 12 w związku z art. 54 rozporządzenia 987/2009 do celów zastosowania art. 61 rozporządzenia 883/2004). Natomiast instytucje innych państw UE powinny niezwłocznie dostarczyć instytucji właściwej wszelkie dane niezbędne dla ustalenia uprawnień bezrobotnego, a więc również potwierdzić okresy ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek spełnione przez bezrobotnego w danym państwie (art. 2 ust. 2 tego rozporządzenia). Zdaniem WSA w Warszawie nie budzi wątpliwości, iż warunkiem koniecznym do przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest spełnienie przesłanek określonych w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zatem prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni spełniał jedno z wymogów określonych w pkt 2 lit. a - j. Skarżący do skargi załączył kopię skorygowanego przez holenderską instytucję zatrudnienia formularza E 301 potwierdzającego okresy ubezpieczenia M. K. w Holandii od 1 października do 17 grudnia 2010 r., od 24 lutego do 30 września 2010 r., od 1 stycznia do 31 grudnia 2009 r. i od 1 stycznia do 31 grudnia 2008 r. Sporny okres ubezpieczenia skarżącego przypadający w 2009 r. nie został przez organy orzekające w sprawie uwzględniony, albowiem błędną w tym zakresie informację WUP przekazał odpowiednik tego urzędu z Holandii. Wykazany w formularzu E 301 z dnia 27 lipca 2011 r. okres ubezpieczenia M. K. w sposób diametralny wpływa na uprawnienia skarżącego do wnioskowanego świadczenia pieniężnego. Okoliczność świadczenia przez skarżącego pracy w Holandii objętej ubezpieczeniem przez cały rok 2009 istniała w dacie orzekania w sprawie przyznania praw do zasiłku dla bezrobotnych, lecz tego faktu nie potwierdzał wymagany w toku postępowania dokument. Powyższe, w ocenie Sądu I instancji, powoduje, iż w sprawie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., albowiem wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Minister Pracy i Polityki Społecznej zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i nieuwzględnienie art. 71 ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) polegające na przyjęciu, że w sprawie o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, w przypadku udokumentowania przez bezrobotnego okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania w powiatowym urzędzie pracy, występują przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (podczas gdy w takiej sytuacji zastosowanie ma art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy); 2) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, przez zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." - i przyjęcie że, w sprawie o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, w przypadku udokumentowania przez bezrobotnego okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania w powiatowym urzędzie pracy, zastosowanie ma art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.; W oparciu o te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że osoby bezrobotne mają obowiązek przekazania instytucji właściwej wszelkich informacji, dokumentów lub dowodów potwierdzających, niezbędnych dla ustalenia ich sytuacji. W przedmiotowej sprawie kolejny, trzeci formularz E 301 z dnia 27 lipca 2011 r. przedstawiony został przez stronę dopiero na etapie postępowania sądowego. Złożenie trzeciego formularza: "po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy, jednak w okresie posiadania statusu bezrobotnego" (art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy) nie powinno było zostać potraktowane jako przyczyna wznowienia postępowania zakończonego decyzją odmawiającą przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie nie wchodziło w grę, gdyż w sprawie możliwe jest wydanie kolejnej decyzji administracyjnej, tym razem przyznającej zasiłek dla bezrobotnych, na podstawie art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bez konieczności zastosowania jednego z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji administracyjnej odmawiającej przyznania prawa do zasiłku. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. K. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu kasacyjnym, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna jest niezasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 71 ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 69 poz.415) jest nieuzasadniony. Zgodnie z art. 71 ust.1 cytowanej ustawy prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, przepis art. 71 ust. 6 ustawy stanowi, że w przypadku udokumentowania przez bezrobotnego okresu uprawniającego do zasiłku po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy, jednak w okresie posiadania statusu bezrobotnego, prawo do zasiłku przysługuje od dnia udokumentowania tego prawa na okres, o którym mowa w art. 73 ust. 1. a contrario z przepisu tego wynika, że do obowiązków bezrobotnego należy udokumentowanie okresu uprawniającego do zasiłku przed upływem 7 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy. Art. 71 ust.6 ustawy nie ma zastosowania do bezrobotnych, którzy prawo do zasiłku dla bezrobotnych nabyli pracując w państwach należących do wspólnoty europejskiej przez 365 dni w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem się w tymże urzędzie (ust.1 art.71). W przypadku tych bezrobotnych obowiązek uzyskania dowodu potwierdzającego okres zatrudnienia na formularzu E301 spoczywa na organie do którego wpłynął wniosek o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych. Wskazać w tym miejscu należy, że art. 54 ust.2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009r. dotyczącego wykonania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 r. (zwanego rozporządzeniem podstawowym) w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego stanowi, że do celów stosowania art. 62 ust.3 rozporządzenia podstawowego instytucja właściwa państwa członkowskiego, którego ustawodawstwu zainteresowany podlegał ze względu na ostatnio wykonywaną pracę najemną dostarcza niezwłocznie instytucji miejsca zamieszkania na jej wniosek, wszystkie informacje niezbędne do wyliczenia zasiłku dla bezrobotnych, które może uzyskać w państwie członkowskim miejsca zamieszkania a szczególności dotyczy to wysokości wynagrodzenia. Skarżący zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna i złożył pod rygorem odpowiedzialności karnej za zeznanie nieprawdy lub jej zatajenie, oświadczenie, że był zatrudniony poza granicami Polski przez okres 365 dni w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem się w tymże urzędzie. W świetle zacytowanej wyżej regulacji to na organie spoczywał obowiązek wystąpienia do stosownego urzędu Królestwa Niderlandów o potwierdzenie na formularzu E 301 danych wskazanych we wniosku M. K. W związku z tym uznać należy, że organ administracyjny nie powinien zakończyć postępowania do czasu otrzymania od strony holenderskiej potwierdzenia na formularzu E 301 danych, które podał we wniosku skarżący. Tymczasem Marszałek Województwa Warmińsko - Mazurskiego wydał decyzję nie czekając na potwierdzenie przez stronę holenderską pełnego okresu zatrudnienia wskazanego we wniosku przez skarżącego. Wobec tego M. K. wystąpił osobiście o potwierdzenie na formularzu E 301 zatrudnienia w 2009r na terenie Królestwa Niderlandów. Okoliczność, że skarżący wyręczył organ pragnąc uzyskać należne mu świadczenie nie stoi w kolizji z cytowanym rozporządzeniem, bowiem art.54 ust.1 tego aktu stanowi, że bez uszczerbku dla podstawowych obowiązków zainteresowanych instytucji, zainteresowany może przedstawić instytucji właściwej dokument wydany przez instytucję państwa członkowskiego, którego ustawodawstwu podlegał ze względu na ostatnio wykonywaną pracę najemną. Okoliczność zatrudnienia w roku 2009 została potwierdzona na formularzu E 301 po wydaniu przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej decyzji ostatecznej odmawiającej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Udokumentowanie zatrudnienia w 2009 r. stanowi nową istotną okoliczność dla sprawy, wszczętej wnioskiem z dnia 24 lutego 2011 r., istniejącą w dniu wydania decyzji a nieznaną organowi w dacie jej wydania, o której mowa w art. 145 §1 pkt.5 kpa. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt.5 kpa w zw. z art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.