II GSK 1052/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. K., A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1517/11 w sprawie ze skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] Spółka jawna na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1517/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), uwzględnił skargę Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] Spółki jawnej z siedzibą w [...] (dalej zwanej "spółką [...]"), uchylając decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej zwanego "Prezesem NFZ") z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], a także utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej zwanego "Dyrektorem OW NFZ") z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], którą nie uwzględniono odwołania spółki [...] od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Ponadto Sąd stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu , a także zasądził od Prezesa NFZ na rzecz spółki [...] 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów NFZ orzekających w sprawie. Organy te stwierdziły, że w dniu [...] stycznia 2011 r. [...] Oddział Wojewódzki NFZ ogłosił konkurs ofert (nr [...]) o udzielanie w okresie [...] na terenie powiatu [...] świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju "podstawowa opieka zdrowotna" w zakresie "świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na obszarze zabezpieczenia do 100 000 osób - ryczałt miesięczny". W wyniku przeprowadzenia części jawnej konkursu komisja konkursowa przyjęła do dalszego postępowania 2 oferty: spółki [...] oraz E. K. i A. K. (działających [...] jako Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...]). Z rankingu otwarcia postępowania konkursowego wynikało, że obie oferty miały tę samą liczbę punktów. Oferenci zostali następnie wezwani do uzupełnienia braków formalnych, przeprowadzono u nich kontrole oraz przeprowadzono z nimi negocjacje. Zgodnie z ogłoszeniem z dnia [...] stycznia 2011 r. postępowanie konkursowe miało zostać rozstrzygnięte 15 lutego 2011 r., jednakże w tym dniu komisja przedłużyła termin rozstrzygnięcia konkursu do 18 lutego 2011 r. Wskazanym później przez organ powodem przesunięcia terminu rozstrzygnięcia konkursu była konieczność powtórnej kontroli w celu pozyskania dodatkowych informacji i potwierdzenia wyników pierwszej kontroli. W dniu 17 lutego 2011 r. konkurent spółki [...] (tj. E. K. i A. K.) przedłożył komisji konkursowej uzyskany tego dnia wpis do rejestru zakładów opieki zdrowotnej (prowadzonego przez Wojewodę [...]) uprawniający do świadczenia usług rtg. Ostatecznie komisja sporządziła ranking końcowy, w którym spółce [...] obniżono liczbę punktów w kryterium kompleksowości (z 12 pkt do 5,8 pkt) ze względu na brak dostępu do badań rtg i laboratoryjnych w lokalizacji (co związane było z ustaleniem, że adres laboratorium i pracowni rtg jest inny niż adres udzielania świadczeń, skoro badania miały być wykonywane w kompleksie budynków szpitala oddalonych o 10 - 15 metrów). W dniu 18 lutego 2011 r. komisja konkursowa rozstrzygnęła postępowanie konkursu ofert, wybierając ofertę E. K. i A. K., która uzyskała wyższą liczbę punktów niż oferta spółki [...]. Nie zgadzając się z tym wyborem, spółka [...] złożyła odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Dyrektor OW NFZ nie uwzględnił tegoż odwołania, wskazując w postawie prawnej swojego rozstrzygnięcia art. 154 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.; dalej zwanej "ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej"). Orzeczenie organu I instancji zostało następnie utrzymane w mocy przez Prezesa NFZ decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Organ odwoławczy uznał, że w toku postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia zasad tego postępowania określonych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej, aktach wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy, czy też w wiążących uczestników konkursu zarządzeniach wydanych przez Prezesa NFZ. Organ podkreślił, że wszyscy oferenci udzielali odpowiedzi na te same pytania ankietowe, zasady punktacji były jednolite, zaś zasady oceny ofert były niezmienne oraz równe i jawne dla wszystkich uczestników postępowania. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wydane w sprawie decyzje administracyjne organów obu instancji naruszały prawo materialne oraz przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uwzględnił zarzut spółki [...], że postępowanie konkursowe zostało przedłużone przede wszystkim po to, by umożliwić podmiotowi konkurencyjnemu wobec skarżącej spółki uzyskanie wpisu do rejestru zakładów opieki zdrowotnej mających prawo do świadczenia usług rtg, a co za tym idzie – wygraną w konkursie równoznaczną z wyborem świadczeniodawcy. Zdaniem Sądu, świadczy o tym wprost stwierdzenie Dyrektora OW NFZ, że powodem przesunięcia terminu ogłoszenia rozstrzygnięcia postępowań był fakt posiadania przez obu oferentów jednakowej liczby punktów rankingowych, co zdaniem tego organu było ważną przyczyną, gdyż powstała konieczność powtórnej kontroli w celu pozyskania dodatkowych informacji i potwierdzenia wyników pierwszej kontroli, mającej miejsce w dniu 10 lutego 2011 r. Tymczasem organ prowadzący postępowanie miał w przedstawionej sytuacji do wyboru inne instrumenty, w tym m.in. odwołanie konkursu ofert czy możliwość przedłużenia terminu składania ofert, które umożliwiłyby oferentom uzupełnienie złożonych ofert. Organ nie skorzystał z nich jednak, sięgając po instrument przedłużenia terminu rozstrzygnięcia, który nie daje prawa modyfikacji oferty. Postępowanie organu skutkowało wyborem oferty podmiotu, który praktycznie od dnia złożenia oferty do dnia 17 lutego 2011 r. nie spełniał warunków wymaganych od zakładu przystępującego do konkursu, tzn. nie dysponował nie tylko w lokalizacji, ale w ogóle dostępem do rtg. Z tego powodu Sąd uwzględnił zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez niewyjaśnienie przesłanek podjęcia decyzji oraz naruszenie zasady prawdy obiektywnej w wyniku nieuwzględnienia wszystkich okoliczności, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Za trafne uznał Sąd pierwszej instancji stanowisko spółki [...], że decyzja Prezesa NFZ została wydana z naruszeniem art. 9 k.p.a. Organ - oddalając zarzuty formułowane przez spółkę - powołał się bowiem w uzasadnieniu tej decyzji na wewnętrzną korespondencję NFZ (stanowisko Dyrektora OW NFZ z dnia 10 marca 2011 r. do odwołania złożonego przez spółkę [...]), do której skarżąca nie miała dostępu. W ocenie Sądu pierwszej instancji, zasadny okazał się również zarzut, że postępowanie konkursowe przebiegło z naruszeniem przepisów zarządzenia nr 49/2010/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jak również z naruszeniem przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (w szczególności art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7, art. 147 oraz art. 134 ust. 1). Powołując się na treść § 9, § 10 ust. 4 i § 17 ust. 4 wspomnianego zarządzenia, Sąd stwierdził, że w momencie składania oferty oferent wykazuje jakim sprzętem dysponuje, przy czym zobligowany jest wykazać jedynie ten sprzęt, dzięki któremu może w dniu składania oferty realizować konkretne usługi medyczne, co do których posiada wpis w rejestrze zakładów opieki zdrowotnej prowadzonym przez wojewodę. Zatem w terminie złożenia oferty oferent powinien w niej wykazać spełnianie przez siebie wszystkich wymogów i warunków w danym konkursie. Natomiast od momentu złożenia oferty oferent nie może już jej modyfikować. Tymczasem z ustalonego stanu faktycznego wynika, że wybrana w konkursie oferta zawierała nieprawdziwe informacje oraz nie spełniała warunków określonych przez Prezesa NFZ, a zatem kwalifikowała się do odrzucenia. Sąd uznał ponadto, że kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców nie były jawne i uległy zmianie w toku postępowania, czego konsekwencją było naruszenie zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyli E. K. i A. K. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucili zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: - art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, polegające na jego błędnej wykładni poprzez uznanie, że zawarli w ofercie nieprawdziwe informacje oraz że ich oferta nie spełnia warunków określonych przez Prezesa NFZ, co kwalifikowało ją do odrzucenia, - art. 147 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, polegające na jego błędnej wykładni i uznanie, że kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane od świadczeniodawców nie były jawne oraz że uległy zmianie w toku postępowania, - art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, polegające na jego błędnej wykładni i przyjęciu, że w toku prowadzonego postępowania doszło do naruszenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że decyzja o przedłużeniu terminu rozstrzygnięcia konkursu ofert nie naruszała żadnej normy prawnej i odpowiadała dyrektywom zasady legalizmu. Stąd budzi wątpliwości ocena Sądu pierwszej instancji, że postępowanie konkursowe zostało przedłużone po to, by umożliwić wygranie konkursu oferentowi, którego oferta została wybrana. Autor skargi kasacyjnej stwierdził ponadto, że przedłużenie terminu nie zmieniło zasad postępowania w jego toku. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że ich oferta zawierała nieprawdziwe informacje. Wskazali, że w momencie kontroli (10 i 16 lutego 2011 r.) dysponowali odpowiednim sprzętem pozwalającym na przeprowadzenie badań rtg w budynku, w którym świadczone miały być usługi. Natomiast wpis do rejestru zakładów opieki zdrowotnej nie ma charakteru konstytutywnego lecz deklaratywny, tj. nie mając wpisu do tego rejestru można prowadzić działalność medyczną, jeśli spełnione są odpowiedni warunki lokalowe, sprzętowe i kadrowe. Złożone w ofercie oświadczenie o spełnieniu wymogów odnosiło się do faktu, że E. K. i A. K. posiadali wspomniane zaplecze organizacyjno-techniczne oraz kadrowe, pozwalające na prowadzenie działalności m.in. w zakresie diagnostyki rtg w lokalizacji. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, taka interpretacja wymogów jest dopuszczalna, bowiem specyfikacja postępowania ofertowego nie określała jakie dokumenty winny potwierdzać fakt posiadania wymaganych warunków. Wprawdzie uzupełnienie dokumentów potwierdzających fakt wpisu do rejestru nastąpiło w terminie późniejszym, to jednak miało to jedynie potwierdzić stan faktyczny istniejący w dniu składania oferty i przeprowadzanych kontroli. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka [...] (reprezentowana przez radcę prawnego) wniosła o oddalenie środka odwoławczego E. K. i A. K., a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z wyodrębnionymi kosztami zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny autor skargi kasacyjnej wyznaczył zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 134 ust. 1, art. 147 oraz art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Uchybienie tym przepisom miało polegać na ich błędnej wykładni, skutkującej uznaniem, że: 1) w toku prowadzonego postępowania doszło do naruszenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, 2) kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane od świadczeniodawców nie były jawne i że uległy zmianie w toku postępowania oraz 3) E. K. i A. K. zawarli w ofercie nieprawdziwe informacje oraz że ich oferta nie spełnia warunków określonych przez Prezesa NFZ, co kwalifikowało ją do odrzucenia. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przed odniesieniem się do poszczególnych zarzutów podkreślić należy, że autor skargi kasacyjnej określił, iż naruszenie przez Sąd pierwszej instancji wskazanych przepisów nastąpiło poprzez ich błędną wykładnię. Błędna wykładnia to - najkrócej rzecz ujmując - wadliwe rozumienie treści normy prawnej wynikającej z określonego przepisu/przepisów prawa. Stawiając taki zarzut autor skargi kasacyjnej powinien wskazać taki błąd w rozumieniu i wyjaśnić na czym on polega. Z reguły czyni się to wskazując jakie rozumienie normy - w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną - byłoby prawidłowe. Tymczasem w sprawie niniejszej autor skargi kasacyjnej, podnosząc zarzut błędnej wykładni, w żaden sposób nie wyjaśnił, na czym błąd rozumienia wskazanych przepisów polega i jak należałoby je rozumieć prawidłowo. Takie sformułowanie zarzutów jest wadliwe. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika jednak, że wnoszący ten środek odwoławczy w istocie kwestionują zastosowanie w sprawie przepisów wskazanych w jego petitum. Z uwagi na to Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, czy Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował art. 134 ust. 1, art. 147 oraz art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Podkreślić przy tym trzeba, że brak podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutów kwestionujących ustalenia faktyczne oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny za wiarygodną uznał faktyczną podstawę rozstrzygnięcia przyjętą przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organy NFZ naruszyły ten przepis. Przedłużenie postępowania konkursowego (o 3 dni w stosunku do terminu wskazanego w ogłoszeniu o konkursie), umożliwiające dostarczenie przez jednego z uczestników postępowania dokumentu, który w efekcie przesądził o przyznanej temu podmiotowi liczby punktów – świadczy o tym, że postępowanie nie było prowadzone w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Fundusz nie zapewnił także równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, bowiem przy ocenie spełnienia (przez NZOZ prowadzony przez wnoszących skargę kasacyjną) warunków konkursu uwzględnił okoliczności, które nie istniały w momencie składania oferty, to jest fakt uzyskania przez tego oferenta w dniu 17 lutego 2013 r. decyzji o wpisie zmian w rejestrze zakładów opieki zdrowotnej prowadzonym przez Wojewodę [...], zawierającej informację o wpisie w księdze rejestrowej pracowni rentgenowskiej diagnostyki ogólnej. Tymczasem dokument taki (bądź oświadczenie o jego posiadaniu) powinien być złożony wraz z ofertą (zob. § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a zarządzenia nr 49/2010/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej), co wskazuje, że oferent winien posiadać stosowny wpis do rejestru w dniu składania oferty. Z kolei z § 17 ust. 4 wspomnianego zarządzenia wprost wynika, że po upływie terminu składania ofert, oferent jest związany ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania. Obowiązek zastosowania się do warunków określonych w omawianym zarządzeniu miał oparcie w przepisach ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (zob. art. 149 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 146 ust. 1 pkt 3). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodne z prawem było także uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że w toku postępowania konkursowego doszło do naruszenia art. 147 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Przepis ten stanowi, że kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania. Naruszenie tego przepisu polegało na (nieznajdującym oparcia w przepisach prawa) uwzględnieniu przez komisję konkursową przy ocenie oferty wnoszących skargę kasacyjną okoliczności nieistniejących w terminie składania ofert, co zmieniało warunki wymagane od świadczeniodawców, obowiązujące w momencie ogłaszania konkursu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie naruszył również prawa uznając, że organy NFZ powinny były zastosować art. 149 ust. 1 pkt 2 lub pkt 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Przepisy te nakazują odrzucić ofertę, jeżeli zawiera ona nieprawdziwe informacje albo jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków wymaganych od świadczeniodawców określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Skoro z ustaleń przyjętych w sprawie wynikało, że NZOZ wnoszących skargę kasacyjną uzyskał wpis do rejestru zakładów opieki zdrowotnej (prowadzonego przez Wojewodę [...]) dotyczący rozpoczęcia działalności w zakresie świadczenia usług rtg dopiero w dniu 17 lutego 2013 r., to znaczy, że nie miał takiego wpisu w terminie składania oferty. W takiej sytuacji oferta złożona przez tego świadczeniodawcę nie zawierała odpowiadającego prawdzie dokumentu, o jakim mowa w § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a) zarządzenia nr 49/2010/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, co naruszało § 13 ust. 3 tego zarządzenia, który stanowi, że dokumenty, o których mowa w ust. 1, składane przez oferenta, muszą być zgodne ze stanem faktycznym i prawnym. Takie okoliczności wypełniały hipotezę norm prawnych wynikających z art. 149 ust. 1 pkt 2 oraz z art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. PG