II OZ 419/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1338/11 o odmowie wstrzymania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 9 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że w dniu 14 lipca 2011 r. (data stempla pocztowego) K. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa napowietrznej linii elektroenergetycznej [...] Stacja [...] – istniejący słup Nr [...] linii [...] nr [...] relacji [...] i stacji [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą". W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji w zakresie, w jakim ta decyzja nie została uchylona. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że na podstawie decyzji organu pierwszej instancji została wydana decyzja w przedmiocie lokalizacji inwestycji EURO 2012. Zatem może dojść do nieodwracalnych skutków prawnych zwłaszcza, że przepisy tzw. "specustawy" czyli ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. z 2010 r. Nr 26, poz. 133 tj. ze zm.) nie przewidują możliwości wznowienia postępowania. Sąd pierwszej instancji podniósł, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia ma charakter przygotowawczy dla postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej lokalizację przedsięwzięcia EURO 2012 i ma na celu wyłącznie ustalenie, czy planowana inwestycja jest zgodna z przepisami prawa z zakresu ochrony środowiska (art. 23 ust. 2 pkt 5 specustawy). Ponadto decyzja ta nie powoduje żadnych skutków prawno-rzeczowych w postaci np. utraty prawa własności, jak również nie upoważnia do rozpoczęcia robót budowlanych, do których można przystąpić dopiero po uzyskaniu decyzji Wojewody o pozwoleniu na budowę przedsięwzięcia Euro 2012 (art. 25 ust. 2 specustawy). W związku z czym należało uznać, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja (w części utrzymanej w mocy) nie może powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, wobec czego nie zachodzą ustawowe przesłanki do wstrzymania ich wykonania. Decyzje takie nie nadają się też do ewentualnego wyegzekwowania w drodze postępowania egzekucyjnego. W zażaleniu K. G. wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia, a także o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy o sygn. IV SA/Wa 1263/11. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, iż zaskarżona decyzja w razie jej wykonania może narazić go na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowanie nieodwracalnych skutków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści przepisu art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej P.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 P.p.s.a). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu wyżej wskazanego art. 61 P.p.s.a., mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Wykonaniu podlegać mogą jedynie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów (por. Z. Kmieciak, Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Rz 1382/96, OSP 1998/3/54). Wstrzymanie wykonania dotyczy zatem sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie przyjął, że zaskarżona decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r. nie podlega wykonaniu i nie powoduje bezpośrednio niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Należy bowiem wskazać, że decyzja środowiskowa nie stanowi samodzielnej podstawy do rozpoczęcia realizacji inwestycji przez inwestora, lecz otwiera drogę do podjęcia dalszych czynności prawnych. Wydanie zatem takiej decyzji nie spowoduje rozpoczęcia przez inwestora jakichkolwiek prac budowlanych. Sama obawa, że w przyszłości zostaną podjęte akty administracyjne, które doprowadzą do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie ochrony tymczasowej. Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy o sygn. IV SA/Wa 1263/11 należy stwierdzić, iż brak jest podstaw do jego uwzględnienia. Należy bowiem stwierdzić, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego. Kontroluje jedynie zasadność rozstrzygnięcia, opartego na przyjętym przez Sąd pierwszej instancji stanie faktycznym. W bardzo ograniczonym zakresie dopuszczalne jest jedynie przeprowadzenie dowodów z dokumentów (art. 106 § 3 P.p.s.a.). Dodatkowo należy wskazać, iż w przedmiotowej sprawie odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej nie nastąpiła z powodu braku bądź też niewystarczającej argumentacji strony, wskazującej na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, lecz z uwagi na fakt, iż decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r. nie podlega wykonaniu. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.