II OSK 733/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia WSA del. Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 1056/11 w sprawie ze skargi C. P. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień do świadczenia pieniężnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1056/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] lipca 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie odmowy przyznania C. P. uprawnień do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 19 stycznia 2011 roku, sygn. akt II SA/Łd 1224/10, po rozpoznaniu skargi C. P., uchylił obie wcześniejsze decyzje Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] września 2010 r. oraz poprzedzającą ją z [...] sierpnia 2010 r. odmawiające przyznania uprawnień do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, po ponownym rozpoznaniu sprawy, ponownie odmówił w obu instancjach przyznania C. P. uprawnień kombatanckich. Uzasadniając odmowę organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z 31 maja 1996 roku o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz.U. Nr 87, poz. 395 ze zm.), represją uprawniającą do uzyskania świadczenia pieniężnego jest deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939 roku lub z tego terytorium na terytorium III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939-1945 lub Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich i terenów przez niego okupowanych w okresie od dnia 17 września 1939 roku do dnia 5 lutego 1946 roku oraz po tym okresie do końca 1948 roku z terytorium państwa polskiego w jego obecnych granicach. Treść tego przepisu, w powiązaniu z art. 3 ustawy określającym podstawę wymiaru świadczenia za każdy pełny miesiąc trwania pracy wskazuje, że sam fakt wykonywania pracy w warunkach przymusowych, bez deportacji, nie stanowi wystarczającej przesłanki przyznania świadczenia. Z treści art. 2 ust. 2 ustawy wynika, że do uzyskania świadczenia konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek. W pierwszej kolejności należy ustalić, czy dana osoba została deportowana (wywieziona) do pracy przymusowej w granicach terytorium określonych w ustawie, nadto niezbędnym jest stwierdzenie, że praca przymusowa była przez tę osobę wykonywana w warunkach deportacji przez okres co najmniej 6 miesięcy. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że rodzina C. P. została wysiedlona z rodzinnej miejscowości T. do oddalonej o około 10 km miejscowości W. Pobyt w miejscowości W. potwierdza ankieta wypełniona przez stronę. Natomiast na fakt wysiedlenia wskazuje zaświadczenie wydane przez Archiwum Państwowe, z którego wynika, że wysiedlenia z tego terenu miały związek z budową poligonu niemieckiego. W W. przebywały także inne osoby z rodzinnej miejscowości strony, z którymi porozumiewała się ona w języku polskim. Z matką pozostała do końca wojny. Matka pracowała w gospodarstwie rolnym, a strona jej w tej pracy pomagała. Zdaniem organu, brak jest przesłanek wskazujących, że zmiana przez C. P. miejsca zamieszkania spowodowana była skierowaniem jej rodziny do pracy przymusowej. Organ nie kwestionuje faktu wysiedlenia strony i jej rodziców, ale świadczenie, o którego przyznanie wnioskuje strona nie przysługuje za wysiedlenie, ale za deportację (wywiezienie) do pracy przymusowej. Natomiast C. P. w trakcie okupacji pozostawała w otoczeniu swojej rodziny. W skardze wniesionej na powyższą decyzje C. P. poniosła, że w trakcie wojny została wysiedlona wraz z rodzicami, pozbawiona domu rodzinnego i osobistych rzeczy. Pierwotnie rodzina była przetrzymywana w budynkach nieczynnych kościołów i szkół. W S. przeprowadzona była selekcja, młodsi i zdolni do pracy zostali wywiezieni do Niemiec, a pozostali skierowani do pracy w gospodarstwach niemieckich na terenie kraju. Ludzie kierowani byli do różnych miejsc bez uwzględnienia związków rodzinnych, sąsiedzkich, czy przyjacielskich. Nikt nie miał prawa powrócić do domu rodzinnego. Rozpoznając skargę zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Wskazał na wstępie na unormowanie przepisu art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i przywołał wyrok z dnia 19 stycznia 2011 r., w którym Sąd uchylił decyzję II, jak i I instancji w sprawie odmowy przyznania skarżącej uprawnień do świadczenia pieniężnego. W wyroku tym Sąd uznał, że w sprawie doszło do uchybienia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu wyroku z dnia 19 stycznia 2011 r. Sąd I instancji podkreślił, że warunkiem przyznania świadczenia pieniężnego na gruncie ustawy z dnia 31 maja 1996 roku jest stwierdzenie faktu deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej. Zdaniem składu orzekającego po raz drugi w przedmiotowej sprawie, organ administracji nie poczynił wyjaśnień w odniesieniu do tej właśnie kwestii. Przy uwzględnieniu przepisów ustawy i wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 roku, Sąd ten uznał, że deportacja musiała łączyć się z przymusowym wywiezieniem, wyrwaniem i odizolowaniem od dotychczasowego środowiska. Wskazał, że organ miał obowiązek ustalić okoliczności wskazane w wyroku z 19 stycznia 2011 r., by móc stwierdzić, czy obowiązek przymusowej pracy skarżącej przybrał szczególnie dotkliwą formę oraz czy był połączony z wysiedleniem rozumianym jako przymusowa zmiana miejsca pobytu. W przekonaniu Sądu I instancji organ z niezrozumiałych powodów uznając, że dokumenty złożone przez stronę nie były wystarczające, zaniechał podjęcia jakichkolwiek innych działań zmierzających do wyjaśnienia sprawy. Organ w szczególności nie podjął żadnych czynności zmierzających do potwierdzenia okoliczności wysiedlenia ojca skarżącej, odległości od miejsca zamieszkania, oraz samego faktu deportacji. Okolicznością bezsporną jest, że w miejscowości B., która znajduje się w pobliżu T., zorganizowany został poligon wojskowy, co wskazuje, że skarżąca została wyrwana z dotychczasowego środowiska. Zdaniem Sądu I instancji organ wydając rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nie zrealizował wytycznych zawartych we wcześniejszym wyroku WSA w Łodzi. Wyrok ten nie był kwestionowany, zatem jest prawomocny, a zalecenia zawarte w jego treści obligowały Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych do ich zastosowania. Tymczasem zdaniem Sądu wnioski organu wyciągnięte ze zgromadzonych dowodów doprowadziły do wykładni sprzecznej z przepisami prawa, czym organ naruszył przepis art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się do definicji "deportacji" wskazał Sąd I instancji, że nie można odnosić jej wyłącznie do odległości między rodzinną miejscowością strony, a miejscem w które została przesiedlona w czasie okupacji. Stąd we wcześniejszym wyroku nakazane zostało uwzględnienie, poza odległością, także wszelkich innych aspektów deportacji, przede wszystkim związanych z realiami czasów okupacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że ocena materiału dowodowego przeprowadzona przez organ była dowolna i sprzeczna z treścią art. 80 k.p.a., gdyż nastąpiła w sytuacji kiedy miało miejsce wywiezienie bez zgody zainteresowanych i skierowanie do pracy przymusowej. Nawet jeżeli praca matki skarżącej pozwalała na zachowanie egzystencji rodziny, to z tego powodu nie traciła waloru pracy niewolniczej. Również fakt, że C. P. w trakcie okupacji przebywała z matką, nie niweczy możliwości przyznania jej wnioskowanego świadczenia, gdyż w trakcie deportacji zmuszana była do pracy. Sąd zakwestionował pogląd organu, że strona była deportowana na skutek działań wojennych, a nie w celu wykonywania pracy, gdyż w jej rodzinnej miejscowości zorganizowano poligon. Zdaniem Sądu, w sprawie należy rozważyć, czy nawet jeśli skarżąca została deportowana wraz z rodzicami, to czy nie stanowiło wystarczająco uciążliwej represji zmuszanie jej do pracy, gdyż miała dopiero 11-15 lat. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa, świadczenie przysługuje także dzieciom, wywiezionym wraz z rodzicami, nawet jeżeli dzieci te nie były zmuszane do pracy przymusowej. Sprzeczne z poczuciem sprawiedliwości byłoby, w przekonaniu Sądu I instancji wywodzenie, że C. P. pomimo świadczenia pracy nie nabyła uprawnień do świadczenia tylko dlatego, że deportacji w granicach kraju podlegała wraz z rodzicami. Ocena spełnienia przesłanki deportacji przedstawiona przez organ nie uwzględnia wykładni tego pojęcia dokonanej przez Sąd w wyroku wydanym poprzednio w sprawie, co jak wskazywano powyżej prowadzi do naruszenia art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze kasacyjnej Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zarzucił Sądowi I instancji: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 31 marca 1996 r. oświadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz.U. 1996 Nr 87 poz. 395 z późn. zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że represje doznane przez stronę postępowania stanowią represje w myśl wskazanego przepisu materialnego, podczas, gdy strona doznała innego rodzaju represji niż określone przez ustawodawcę; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy postępowania administracyjnego zostały przez organ naruszone, co skutkowało uwzględnieniem zamiast oddaleniem skargi, a w konsekwencji uchyleniem obu decyzji organu administracji w przedmiotowej sprawie, pomimo iż organ zebrał i rozpatrzył cały dostępny materiał dowodowy konieczny do załatwienia sprawy, - art. 141 § 4 P.p.s.a. wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi oraz wobec wskazania przez Sąd niedozwolonych reguł interpretacyjnych nakazujących organowi interpretacje faktów i dowodów w kontekście wieku strony. - art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ nie w pełni zrealizował wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1224/10, podczas gdy organ zrealizował wytyczne zawarte w tymże wyroku zgodnie ze wskazaną oceną prawną Sądu. Zgłaszając powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 P.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz wniósł o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu administracji kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ustawodawca w przepisie art. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 31 marca 1996 r. o świadczeniu pieniężnym wyraźnie wskazał koniunkcja jakich przesłanek pozwala przyznać świadczenie pieniężne na podstawie tej ustawy. Reguły interpretacyjne tego przepisu ustalił Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 16 grudnia 2009 roku sygn. akt K 49/07. Niezbędną przesłanką do otrzymania przedmiotowego świadczenia jest deportacja do pracy przymusowej. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że represją, jakiej doznała strona skarżąca było wysiedlenie, brak jest natomiast dowodów na skierowanie skarżącej do pracy przymusowej. Skarżąca została wysiedlona wraz z rodziną w związku z planami władz okupacyjnych dotyczącymi stworzenia poligonu wojskowego w pobliżu ich miejsca zamieszkania. Skarżąca nie została tym samym deportowana do pracy przymusowej. Ustawa o świadczeniu pieniężnym nie przewiduje możliwości przyznania świadczenia z tytułu zmiany miejsca zamieszkania w okresie okupacji, lecz jedynie z tytułu deportacji w celu wykonywania pracy przymusowej. Tym samym Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych prawidłowo ocenił zebrany materiał dowodowy z uwzględnieniem zasad postępowania określonych w art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Wskazano, iż w sprawach o tożsamym stanie faktycznym (dotyczących osób wysiedlonych w związku z budową tego samego poligonu pod S.) wypowiadały się wielokrotnie sądy administracyjne: m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (wyrok z dnia 21.07.2011 r. II-SA/Sz 575/11, z dnia 07.09.2011 r. sygn. akt II SA/Sz 506/11 oraz wyrok z dnia 03.11.2011 r, II SA/Sz 529/11, wyrok z dnia 3.11.2011 r. II SA/Sz 529/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrok z dnia 14.07.2011 r. sygn. akt V SA/Wa 733/11), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (wyrok z dnia 11.08.2011 r. sygn. akt II SA/Po 435/11), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (wyrok z dnia 22.09.2011 r. sygn. akt IV SA/Wr 366/11) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (wyrok z dnia 7.10.2011 r. sygn. akt II SA/Łd 848/11). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie we wskazanym wyroku z dnia 21 lipca 2011 r. wyraźnie zaznaczył, że wysiedlenie nie jest tożsame z deportacją, gdyż ustawa wymaga by zachowanie okupanta miało charakter deportacji w celu wykonywania pracy przymusowej. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia art. 153 P.p.s.a., gdyż organ prawidłowo przeprowadził ponowne postępowanie kierując się wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1224/10, które brzmiały "w toku ponownie prowadzonego postępowania organ winien uwzględnić wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, ustalając spełnienie przesłanki deportacji przy zastosowaniu powyższych wskazówek i przedstawionej oceny prawnej". Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd w zaskarżonym skargą wyroku przesądził treść rozstrzygnięcia administracyjnego przekraczając granice rozpoznania sprawy, przez co naruszył normy art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez wskazane w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwione podstawy, gdyż większość zarzutów sformułowanych w ramach art. 174 pkt 2 P.p.s.a. okazała się uzasadniona. W pierwszej kolejności należało uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. Sąd I instancji błędnie bowiem uznał, że organ administracji nie uwzględnił wszystkich wytycznych zawartych w wyroku z dnia 23 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 1224/10. W powołanym wyroku WSA w Łodzi zobligował Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych do wyjaśnienia i rzetelnego udokumentowania kwestii deportowania C. P. do pracy przymusowej. Jak wynika z uzasadnienia tego wyroku WSA w Łodzi uznał, że kwestia czy obowiązek przymusowej pracy skarżącej przybrał szczególnie dotkliwa formę i czy połączone to było z wysiedleniem rozumianym jako deportacja nie została jednoznacznie wyjaśniona i należycie udokumentowana. W ocenie Sądu II instancji organy rozpoznając sprawę ponownie ustaliły stan faktyczny sprawy w sposób pełny, z uwzględnieniem wszystkich wytycznych Sądu I instancji. Zasadnie w skardze kasacyjnej zarzucono, że nie zostało w zaskarżonym wyroku wskazane jakie jeszcze okoliczności budzą wątpliwości i w jakim zakresie organ miałby podjąć dalsze postępowanie wyjaśniające. W takim stanie sprawy trudno się zgodzić ze stanowiskiem Sądu I instancji, jakoby organ nie przeprowadził we wskazanym zakresie postępowania wyjaśniającego. W tej sytuacji Sąd I instancji miał obowiązek dokonania pełnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, od czego się uchylił. Organ rozpoznając ponownie sprawę przesłuchał stronę skarżącą, protokół z tego przesłuchania uzupełnił dotychczas zebrany materiał dowodowy. Na podstawie całokształtu tego materiału organ ustalił, że skarżąca została wysiedlona, co jednak nie wiązało się ze skierowaniem jej do pracy przymusowej. W czasie pobytu w W. zamieszkała wraz z matką u państwa P., gdzie porozumiewała się w języku polskim. Zarówno matka jak i ojciec skarżącej podjęli pracę, brak jednak przesłanek, że była to praca przymusowa. Dopiero po roku ojciec skarżącej został wywieziony do pracy przymusowej na terenie Rzeszy, jednakże skarżąca do końca wojny przebywała z matką. To właśnie stanowisko winno zostać w toku ponownego rozpoznania sprawy poddane ocenie Sądu I instancji. Z uwagi na stwierdzony brak uchybienia przez organ przepisom postępowania zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. Również za skuteczny uznać należy wskazany zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak precyzyjnych i jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania. Na obecnym etapie postępowania, w związku z uwzględnieniem skargi kasacyjnej z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, przedwczesna byłaby ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 31 marca 1996 r. oświadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich poprzez błędną jego wykładnię. Należy w tym miejscu przypomnieć, że w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., OPS 5/98 (ONSA z 1999 r., z.1, poz. 1), zwrócono uwagę, że ustawa o świadczeniu pieniężnym nie przewiduje objęcia świadczeniem wszystkich osób, które doznały represji okresu wojennego i powojennego, nie dotyczy też wszystkich rodzajów i form represji, jakim w tym okresie poddani byli obywatele polscy. Z powyższych względów na podstawie art. 185 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Na podstawie art. 207 ust. 2 P.p.s.a., z uwagi na przyczynę uchylenia zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji zobowiązany będzie do kontroli zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu oceny prawnej zawartej w niniejszym uzasadnieniu.