II GSK 776/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 26 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2265/11 w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. z dnia [...] lipca 2011 r. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. przyznał skarżącemu płatności na rok 2009 w wysokości 666.054,47 zł w tym: jednolita płatność obszarowa w wysokości 392 032,42 zł oraz uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 274 022,05 zł. W dniu [...] lipca 2011 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. wydał decyzję, którą na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...] grudnia 2009 r. Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję uznając, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. o przyznaniu płatności rażąco naruszył art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051), dalej: ustawa o płatnościach, oraz art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego tj. środka dowodowego w postaci ortofotomapy, która, zgodnie z przepisami wspólnotowymi, powinna być stosowana w toku kontroli wniosków o płatności. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. przyznał płatności bezpośrednie nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności na poszczególnych działkach ewidencyjnych zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE Nr L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r., s. 18), dalej: Rozporządzenie Nr 796/2004. Pominięcie danych zawartych w ortofotomapie doprowadziło do przyznania płatności w nieprawidłowej wysokości. Od decyzji tej W. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Sąd I instancji uzasadniając rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: p.p.s.a., stwierdził, że z treści decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] grudnia 2009 r. wynika, że orzekając o przyznaniu płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego miał on na uwadze dane zawarte w ortofotomapie, mimo że w decyzji określenie to wprost nie zostało użyte. Podstawą stwierdzenia powierzchni działek rolnych były dane ustalone w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (...) (Dz. Urz. UE Nr L 30 z dnia 19 stycznia 2009 r., s. 16), dalej: Rozporządzenie Nr 73/2009. Jak wyjaśniono we wspomnianej decyzji, ustalenia dotyczącego powierzchni działek rolnych dokonano w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne, których dotyczy wniosek o płatność. Zdaniem Sądu, jeśli więc doszło do być może błędnej interpretacji danych informatycznych, co zostało ujawnione w późniejszym czasie, to brak jest podstaw ażeby błąd ten, który miał wpływ na ustalenie stanu faktycznego sprawy w odniesieniu do wielkości powierzchni i wysokości płatności, traktować jako rażące naruszenie prawa. Można okoliczność taką uznać za naruszenie prawa ale zwykłe, które nie może prowadzić do wzruszenia ostatecznej decyzji. WSA nie podzielił poglądu wyrażonego w zaskarżonej decyzji jakoby naruszenie prawa materialnego było wynikiem naruszenia przepisów proceduralnych stanowiących o gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego. Ewentualny błąd powstał w wyniku nieprawidłowego odczytania (interpretacji) ortofotomapy. W tym stanie rzeczy WSA uznał, że wydając decyzje stwierdzające nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. w oparciu o treść art. 156 § 2 k.p.a., organy naruszyły wspomniany przepis, co skutkowało uchyleniem zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes ARiMR zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach, w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., art. 17 Rozporządzenia Nr 73/2009 oraz art. 24 ust. 1 lit. c Rozporządzenia Nr 796/2004 poprzez stwierdzenie, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa mimo, że przyznano płatności do powierzchni większej niż powierzchnia kwalifikowana. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzono, że w sytuacji, gdy organ wydał decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego bez uwzględnienia ortofotomapy, opierając się na deklarowanej przez rolnika powierzchni, to należy przyjąć, że organ ten w ogóle nie przeprowadził postępowania w zakresie ustalenia powierzchni działek rolnych, a zatem postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał również, że błąd organu polegający na nieprawidłowym ustaleniu maksymalnej powierzchni ewidencyjno-gospodarczej doprowadził do przyznania płatności do obszaru, na którym nie jest prowadzona uprawa. Taki stan rzeczy, będący konsekwencją nieprawidłowego zastosowania art. 17 Rozporządzenia Nr 73/2009 w zw. z art. 24 ust. 1 lit. c Rozporządzenia Nr 796/2004 należy uznać za rażące naruszenie prawa skutkujące koniecznością wydania decyzji unieważniającej decyzję o przyznaniu płatności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Kasator, w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuca Sądowi wadliwą ocenę, że w sprawie zakończonej decyzją z grudnia 2009 r. o przyznaniu płatności nie doszło do rażącego naruszenia prawa oraz że nie zachodziła potrzeba wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na wstępie godzi się przypomnieć, że kontrola kasacyjna dotyczy wyroku, którym Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja wraz z decyzją ją poprzedzającą naruszyły przepis stanowiący podstawę prawną obu rozstrzygnięć tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu przyznanie płatności w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny dotyczący wielkości powierzchni polegający na błędnym odczytaniu ortofotomapy nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Zauważyć trzeba, iż okoliczność, że skarga dotyczy decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym ma dla wyniku sprawy zasadnicze znaczenie, bowiem sądowa kontrola decyzji uznającej określone rozstrzygnięcie za rażąco naruszające prawo dotyczy wyłącznie prawidłowości zastosowania przewidzianej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. instytucji procesowej. Oznacza to, że rolą sądu administracyjnego jest ocena, czy właściwy dla stwierdzenia nieważności decyzji organ administracji zasadnie uznał, że uzasadnione i konieczne jest odstąpienie od ustanowionej art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji i wyeliminowanie – jego zdaniem - rażąco wadliwego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II GSK 902/09). Kontrola sądowa decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowić musi również rzecz jasna kontrolę decyzji eliminowanej w ograniczonym jednak zakresie, bowiem wyłącznie pod kątem przepisów uznanych przez organ wyższego stopnia za naruszone w sposób rażący. Mowa jest tu oczywiście nie tyle o przepisach wskazanych w podstawie prawnej decyzji, ile o przepisach przede wszystkim prawa materialnego tudzież ustrojowego i procesowego tworzących stan prawny właściwy dla rozstrzygania danej sprawy w jej aspekcie podmiotowym i przedmiotowym (vide: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 11, C.H.Beck, str. 630 ). Jak przyjmuje się w doktrynie o rażącym tzw. kwalifikowanym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w oczywisty sposób sprzeczne z treścią niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej (podobnie: J. Borkowski, op.cit., str. 631; J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, PiP 1986, z.1 str. 69 i nast.; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd.8, LexisNexis, str. 425). Powyższy pogląd ma w doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominujący charakter, choć prezentowane jest również stanowisko, że dla oceny czy dane naruszenie ma charakter rażący niezbędne jest żeby skutki tego naruszenia były nie do pogodzenia z punktu widzenia praworządnego państwa (A. Zieliński, O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a., Polemiki, PiP 1986, z.2, str. 104 i nast., wyrok NSA z dnia 27 maja 1988r., sygn. akt IV SA 23-28/88). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione stanowiska nie są ze sobą sprzeczne i ostatecznie zgodzić należy się z nowym sposobem postrzegania rażącego naruszenia prawa będącym syntezą obu stanowisk (wyrok NSA z dnia 9 marca 1999 r., sygn. akt V SA 1970/98, LEX nr 5095, wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt V SA 2998/99, LEX nr 51249, wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10). Zgodnie z tym sposobem decyzja naruszająca rażąco prawo jest to decyzja, która nie może egzystować w demokratycznym państwie prawa ze względu na jej oczywistą bezprawność wyrażającą się w załatwieniu części lub w całości sprawy wbrew obowiązującemu dla tej sprawy stanowi prawnemu. Powracając na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że stan faktyczny sprawy, w której wydana została zakwestionowana przez organ decyzja, nie jest sporny – skarżący otrzymał wnioskowane płatności po uprzedniej kontroli administracyjnej, która w oparciu o dane systemu informacji geograficznej, skorygowała zgłoszoną powierzchnię, ustalając tzw. powierzchnię stwierdzoną kwalifikującą się do stosownie wyliczonych płatności. Stwierdzając nieważność decyzji, organ podkreślił, że powierzchnia zgłoszonych do płatności działek położonych na działkach ewidencyjnych została błędnie wyliczona. Jak podniósł składający skargę kasacyjną "błąd organu polegający na nieprawidłowym ustaleniu maksymalnej powierzchni ewidencyjno-gospodarczej doprowadził w istocie do przyznania płatności do obszaru, na którym nie była w rzeczywistości prowadzona uprawa". W powyższym działaniu organ upatruje rażącego naruszenia wskazanych w petitum przepisów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez Sąd I instancji ocena zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest prawidłowa, bowiem zakwestionowana przez organ w trybie nadzwyczajnym decyzja załatwiała sprawę z wniosku rolnika w oparciu o obowiązujące przepisy odpowiednio do ustalonego stanu rzeczy w zakresie powierzchni kwalifikującej się do płatności. Trudno uznać takie rozstrzygnięcie za oczywiście bezprawne i nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa. Stanowiska kasatora nie sposób podzielić, bowiem nieprawidłowe ustalenia w zakresie stanu faktycznego tj. powierzchni kwalifikującej się do płatności, co stanowi jak podkreśla kasator rażące naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., nie może kwalifikować decyzji jako rażąco naruszającej prawo i uzasadniać jej eliminacji z obrotu prawnego (podobnie: wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt I OSK 30/10). Tego rodzaju błąd procesowy nie stanowi naruszenia jednoznacznego w swej treści przepisu prawa, a tylko tego rodzaju oczywista sprzeczność rozstrzygnięcia z prawem może pociągnąć za sobą skutek w postaci stwierdzenia nieważności decyzji na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (patrz: wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., sygn. akt II SA 1531/94, wyrok NSA z dnia 17 września 1997 r., sygn. akt III SA 1425/96). W skardze kasacyjnej powiązano zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z przepisami ustawy o płatnościach stanowiącymi o obowiązkach organu administracji publicznej wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i prowadzenia sprawy o płatności w sposób respektujący obowiązujące przepisy oraz z przepisami unijnym nakazującymi, aby kontrole zgodności działek rolnych zadeklarowanych we wniosku odwoływały się do działek odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych. Tak sformułowane zarzuty, zważywszy na podstawę prawną kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji, w żaden sposób nie mogły doprowadzić do zakwestionowania oceny tego Sądu, że jeśli nawet wskutek "błędnej interpretacji danych informatycznych" doszło do błędnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie powierzchni kwalifikującej się do płatności, to takiego naruszenia prawa żadną miarą nie sposób określić mianem rażącego. Kasator nie wskazał żadnych przepisów prawa materialnego, których bezpośrednie naruszenie zakwestionowaną przez organ wyższego stopnia decyzją jawiło się jako oczywiście rażące, a te które doprowadziły zdaniem organu, do niepożądanych i niezgodnych z prawem skutków, wiązały się z metodyką prowadzenia kontroli i zasadami prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.