II SAB/Bk 60/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi A. O. na bezczynność Starosty S. w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości 1. zobowiązuje Starostę S. do wydania w terminie 1 miesiąca od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, decyzji w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; 2. stwierdza, że bezczynność Starosty S. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Staroście S. grzywnę w wysokości 3.000 (słownie: trzech tysięcy) złotych; 4. zasądza od Starosty S. na rzecz skarżącego A. O. kwotę 140 (słownie: sto czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga została wniesiona na tle następujących okoliczności. Aktem notarialnym z dnia [...] sierpnia 1974 r., w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1973 r. nr 48, poz. 282), została sprzedana na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczona działkami nr 883/3, 883/4 i 883/5 o łącznej powierzchni 2,0190 ha położona w S. przy ul. Ch., stanowiąca własność T. i L. O. W treści aktu notarialnego nie wskazano celu nabycia nieruchomości. Z zatwierdzonego decyzją Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Powiatowego w S. z [...] czerwca 1974 r. planu realizacyjnego wynika zaplanowane wzniesienie na spornym terenie kotłowni miejskiej. Budowa kotłowni miejskiej nie została zrealizowana, natomiast działki oznaczone nr 883/5 i 833/6 o pow. 0,5242 ha zostały oddane w 1982 r. w bezterminowe użytkowanie Spółdzielni "[...]" w S. z przeznaczeniem pod rozbudowę istniejącej piekarni w oparciu o plan realizacyjny zatwierdzony decyzją z [...] maja 1982 r. Na przekazanej działce nr 883/5 został wybudowany ze środków własnych spółdzielni "[...]" budynek produkcyjno – spedycyjny nowej piekarni, budynek magazynowo – warsztatowy oraz wieżowa trafostacja. Działka nr 883/6 stanowi drogę dojazdową do piekarni. Z wnioskiem o zwrot przejętej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości wystąpili T. i L. O. (w miejsce zmarłej w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego L. O. wstąpili jej spadkobiercy: dzieci – A. O., M. R., J. O. i M. O.). Starosta S. decyzją z [...] lutego 2007r. odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu wskazał, że zrealizowanie innego celu niż zakładany przy wywłaszczeniu, tj. rozbudowa piekarni "[...]" zamiast budowy kotłowni na użytek spółdzielni mieszkaniowej stanowi negatywną przesłankę uniemożliwiającą zwrot działek na podstawie art. 229a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Rozbudowa piekarni mogła bowiem stanowić podstawę wywłaszczenia w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej – aktu notarialnego z [...] sierpnia 1974 r. Powyższa decyzja, na skutek odwołania A. O., została utrzymana w mocy przez Wojewodę P. decyzją z [...] marca 2007r. nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy powtórzył za organem I instancji, że w przedmiotowej sprawie zrealizowanie innego celu niż zakładany przy wywłaszczeniu stanowi negatywną przesłankę umożliwiającą zwrot spornych działek na podstawie art. 229 a ustawy. Rozbudowa piekarni "[...]" mogła bowiem stanowić podstawę wywłaszczenia w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej. Od powyższej decyzji skargę do sądu administracyjnego wnieśli A. O., T. O., M. R., J. O. i M. O. Postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zawiesił postępowanie sądowe z uwagi na toczące się przez Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie o stwierdzenie zgodności art. 229 a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej a następnie, po wydaniu w dniu 3 kwietnia 2008 r. przez Trybunał Konstytucyjny wyroku, w którym przepis art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami został uznany za niezgodny w/w przepisami Konstytucji i z tego powodu stracił moc z dniem 9 kwietnia 2008 r., postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie. W toku postępowania, jego uczestnik tj. "[...]" wniósł o oddalenie skargi podnosząc m. in., że wyrokiem Sądu Okręgowego w B. z dnia [...] marca 2008 r. sygn. akt [...], utrzymanym w mocy wyrokiem Sądu Apelacyjnego w B. z dnia [...] listopada 2008 r. sygn. akt [...] Sąd nakazał Gminie Miasto S. złożenie oświadczenia woli, że - jako właściciel nieruchomości położonej w S., stanowiącej działki nr 883/5 i 883/6, dla której to nieruchomości założona jest księga wieczysta KW nr [...] prowadzona przez Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w B. P. z siedzibą w S. - oddaje tę nieruchomość "[...]" w S. w użytkowanie wieczyste na 99 lat oraz przenosi nieodpłatnie na rzecz Spółdzielni własność budynku parterowo - murowanego (piekarnia) oraz magazynu warsztatu, znajdujących się na tej nieruchomości. Wyrokiem z [...] maja 2009r. sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił decyzję Wojewody P. z dnia [...] marca 2007r. nr [...] oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty S. z dnia [...] lutego 2007r. nr [...] wydaną w sprawie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w S. przy ul. A., oznaczonej jako działki nr geod. 883/5 o pow. 0,4900 ha i nr 883/6 o pow. 0,0342 ha. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145a § 1 kpa. Przepis ten przewiduje możliwość wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Odnosząc powyższe Sąd zauważył, że decyzje organów obu instancji, zostały wydane m.in. na podstawie art. 229 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, a przepis ten Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2008 r. uznał za niezgodny z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Orzeczenie to zaś spowodowało, że w sprawie powstał nowy stan faktyczny, a Sąd zaś nie może zastępować organów administracji w ustalaniu tego stanu, który powstał po stwierdzeniu niekonstytucyjności w/w przepisu, a następnie dokonywać jego oceny prawnej. Uchylając obie wydane w tej sprawie decyzje Sąd polecił zatem, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji rozpoznały ją przy uwzględnieniu okoliczności wynikających z omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz wyroków Sądu Okręgowego w B. z dnia [...] marca 2008r. sygn. akt [...] oraz Sądu Apelacyjnego w B. z dnia [...] listopada 2008r. sygn. akt [...]. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła "[...]" w S. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z [...] czerwca 2010r. oddalił skargę kasacyjną, uznając, że nie miała ona usprawiedliwionych podstaw. Konsekwencją oddalenia skargi kasacyjnej było uprawomocnienie się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z [...] maja 2009r., który wraz z uzasadnieniem, został przekazany organowi dnia 14 lipca 2010r. (data wpływu). W następstwie powyższego wyroku Starosta S. w dniu 20 stycznia 2011r. zawiadomił strony o rozprawie administracyjnej w sprawie zwrotu nieruchomości, wyznaczonej na dzień 28 stycznia 2011r. W dniu 27 stycznia 2011r. Burmistrz S. zwrócił się do organu I instancji o odroczenie wyznaczonej rozprawy z powodu zmiany obsługi prawnej urzędu i braku możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Organ I instancji uwzględnił powyższy wniosek, o czym poinformował telefonicznie strony postępowania. Następnie zawiadomieniem z 28 stycznia 2011r. przedłużył termin załatwienia przedmiotowej sprawy, ze względu na skomplikowany charakter sprawy, do dnia 25 marca 2011r. Pismem z dnia 30 stycznia 2011r. A. O. wezwał Starostę S. do niezwłocznego podjęcia czynności administracyjnych wynikających z wyroku WSA w Białymstoku z [...] maja 2009r. Następnie w dniu 3 lutego 2011r. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku o wymierzenie, w trybie art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Staroście S. grzywny w maksymalnej wysokości ze względu na niewykonanie prawomocnego orzeczenia sądu. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że pomimo, iż od zwrotu akt administracyjnych minęło ponad siedem miesięcy, organ I instancji nie podjął żadnego merytorycznego rozstrzygnięcia uzasadniając jedynie ten fakt skomplikowanym charakterem sprawy. Skarżący zaznaczył jednocześnie, że postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości "ciągnie się" prawie dwadzieścia lat. W odpowiedzi na skargę Starosta S. wyjaśnił, że po zwrocie akt do organu, pracownik posiadający w zakresie obowiązków prowadzenie spraw zwrotu wywłaszczonych nieruchomości przebywał w okresie od 30 lipca do 3 listopada 2010r. na zwolnieniu lekarskim, a następnie od 20 grudnia do 31 grudnia 2010r. na urlopie wypoczynkowym. Organ wyjaśnił jednocześnie, że zawiadomieniem z 28 stycznia 2011r. przedłużono termin załatwienia przedmiotowej sprawy do 25 marca 2011r. ze względu na jej skomplikowany charakter. Pismem procesowym z dnia 16.07.2011 r. Skarżący wniósł skargę na bezczynność Starosty S. Na rozprawie w dniu 10.01. 2012 r. przed tut. Sądem Skarżący sprecyzował, że wnosi skargę na bezczynność na podstawie art. 149 p.p.s.a. i wnosi o wymierzenie Staroście grzywny. Poinformował, że Starosta w dalszym ciągu nie wydał decyzji w sprawie i średnio co 3 miesiące przesyła zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie. W odpowiedzi na skargę Starosta S. poinformował, że zawiadomieniem z dnia 21.07.2011 r. przedłużono załatwienie sprawy do 22.09.2011 r. z uwagi na brak akt administracyjnych, czyli z przyczyn niezależnych od organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, co skutkowało wydaniem przez Sąd wyroku zobowiązującego organ do wydania orzeczenia w terminie przewidzianym do załatwienia sprawy administracyjnej – art. 35 § 3 k.p.a. Z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 Kpa). Ponadto z przepisu art. 35 § 1 Kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 Kpa). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 Kpa). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 Kpa). Ponadto wskazać należy, że bezczynność organu administracji publicznej występuje nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia [...] maja 2009r. uchylający decyzję Wojewody P. z [...] marca 2007r. oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty S. z [...] lutego 2007r. w sprawie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, Starosta S. otrzymał w dniu 14 lipca 2010r. Od tej daty należało liczyć termin do załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. Po otrzymaniu powyższego orzeczenia organ dopiero po sześciu miesiącach podjął czynności procesowe w sprawie poprzez zawiadomienie o rozprawie administracyjnej, którą na dzień przed wyznaczonym terminem – odwołał. Następnie zawiadomieniem z dnia 28 stycznia 2011r., wydanym na podstawie art. 36 § 1 kpa, poinformował strony, że sprawa zostanie rozpatrzona po terminie przewidzianym w art. 35 § 3 kpa, ze względu na jej skomplikowany charakter. Nowy termin zakończenia sprawy organ wyznaczył na dzień 25 marca 2011r. Kolejnym zawiadomieniem nowy termin do załatwienia sprawy wyznaczono do dnia 22 września 2011 r. i jak wynika z oświadczenia Skarżącego również ten termin nie został dotrzymany. W tym stanie rzeczy zarzut bezczynności przy rozpoznawaniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości uznać należało za uzasadniony. Nie można nie dostrzec, że czas jakim dysponował Starosta w przedmiotowej sprawie był aż nadto wystarczający, aby móc rozpoznać wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Od daty wpływu akt administracyjnych do organu (14 lipca 2010 r.) do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie przez tut. Sąd upłynęło niespełna półtora roku. Podkreślić należy, że wskazywane przez organ okoliczności: zwolnienie lekarskie a potem urlop pracownika, a następnie brak akt administracyjnych, gdyż od wyroku o sygnaturze [...] została wywiedziona skarga kasacyjna – nie uzasadniają przedłużenia terminu do załatwienia sprawy, a na pewno nie mogą powodować by długość postępowanie administracyjnego przed organem I instancji była liczona w latach – tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Starosta jako zwierzchnik służbowy pracowników starostwa winien tak organizować pracę by absencja chorobowa czy urlopowa pracowników starostwa nie wpływała na niedotrzymywanie terminów ustawowych do załatwienia sprawy. Również okoliczność przesłania akt administracyjnych do Sądu nie usprawiedliwia bezczynności organu. Jak słusznie podnosi Skarżący w skardze bierne oczekiwanie na zwrot akt jest przejawem bezczynności organu (wyrok NSA w Warszawie z 8.10.1999 r. IV /SAB 46/99; wyrok wsa w Warszawie VII SAB/Wa 49/07). Zdaniem Sądu nie było żadnych przeszkód by organ wypożyczył akta na czas załatwienia sprawy i w razie potrzeby sporządził kopie akt. Nie ulega zatem wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu organ uchybił wskazanym wyżej przepisom procesowym (art. 35 oraz art. 36 Kpa), a także naruszył, wynikającą z art. 12 kpa zasadę szybkości postępowania. Takie postępowanie podważa także wyrażoną w art. 8 kpa zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że bezczynność Starosty miała miejsce z rażącym naruszeniem podstawowych zasad postępowania, zwłaszcza wynikających z art. 8, art. 9, art. 12, jak również z rażącym naruszeniem art. 35 i art. 36 Kpa. O rażącym naruszeniu prawa świadczą następujące okoliczności: termin do załatwienia sprawy upłynął z dniem 14 września 2010 r. a sprawa w dalszym ciągu nie została załatwiona; zawiadomienie o rozprawie zostało wysłane do stron dopiero w niespełna pół roku od daty przesłania akt administracyjnych organowi; podawane przez organ przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie nie uzasadniały przedłużenia terminu do załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 149 ust. 2 ppsa w przypadku uzwględnienia skargi na bezczynność sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Art. 154 § 6 p.p.s.a. stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnej przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w poprzednim roku, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wniosek o wymierzenie grzywny organowi Skarżący złożył na rozprawie. Rozważając zasadność tego wniosku i miarkując wysokość grzywny Sąd miał na uwadze, iż stan bezczynności organu trwa niespełna półtora roku a także pozostałe okoliczności niniejszej sprawy. Sąd uznał, że adekwatna będzie kwota grzywny w wysokości trzech tysięcy złotych - przekraczająca nieznacznie przeciętne miesięcznemu wynagrodzeniu w roku 2010. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 , 2 i 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na wysokość kosztów złożyły się wpis w kwocie 100 PLN i koszty dojazdu Skarżącego do tut. Sądu najtańszym środkiem komunikacji w wysokości 40 PLN w dwie strony.