IV SA/Gl 464/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia [...], na mocy m.in. art. 2 ust. 1, art. 3, art. 7, art. 9 ust. 8, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 36 pkt 1 lit.c, art. 106 ust. 1 i 4, art. 109, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), art. 3 ust. 1, art. 5, art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.), Prezydent Miasta G. odmówił przyznania skarżącej zasiłku celowego na zakup żywności w ramach programu rządowego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że tego rodzaju pomoc przysługuje nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego określonego w ustawie o pomocy społecznej oraz gdy występuje jedna z dysfunkcji uniemożliwiających samodzielną realizację danej potrzeby. Uchwałą Rady Miasta G. z 16 lutego 2006 r. kryterium to zostało podwyższone do wysokości 200%. Jak ustalono wnioskodawczyni prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, zaś jej dochód w listopadzie 2010 r. wynosił [...] zł i składał się z emerytury w kwocie [...], [...] zł oraz dodatku mieszkaniowego w kwocie [...] zł. Na podstawie analizy wydatków organ ustalił, że – po odliczeniu wydatkowanych sum - na zaspokojenie pozostałych potrzeb życiowych, w tym zakup żywności, wnioskodawczyni dysponuje kwotą [...], [...] zł. W jego ocenie przy racjonalnym gospodarowaniu tymi środkami winna ona zrealizować swoje potrzeby w zakresie objętym wnioskiem. Wobec tego uznał, iż w przypadku wnioskodawczyni nie wystąpiły niezbędne potrzeby życiowe wymagające zaspokojenia ze środków publicznych. Dlatego orzekł jak w osnowie. W odwołaniu od tej decyzji M.H. domagała się jej uchylenia i przyznania pomocy na zakup żywności. Wskazała na swoją trudną sytuację materialną, niską emeryturę, inwalidztwo [...] grupy i brak środków na pokrycie wydatków na bieżące podstawowe potrzeby życiowe. Wyeksponowała ponoszenie wydatków na leki, naprawy urządzeń w mieszkaniu i zakup koniecznych różnych przedmiotów wyposażenia mieszkania w starej kamienicy. W konsekwencji czego powyższą decyzję uznała za sprzeczną z regułami przyznawania pomocy społecznej. Zaskarżoną decyzją, na podstawie m.in. art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymano powyższą decyzję w mocy. Organ odwoławczy ustalił, że odwołująca się jest osobą rozwiedzioną, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe w mieszkaniu o powierzchni [...] m kw. składającym się z kuchni i pokoju na piętrze, przy czym wc i łazienka znajdują się w przybudówce. Syn odwołującej się prowadzi odrębne gospodarstwo domowe i mieszka na parterze tego samego budynku. Strona utrzymuje się z emerytury wynoszącej [...] zł, nadto otrzymuje dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł. Leczy się z powodu [...], [...] i cierpi na [...], ma orzeczone inwalidztwo [...] grupy. Na tej podstawie organ zważył, że dochody strony przekraczają kryterium dochodowe wynoszące według ustawy o pomocy społecznej 477 zł, a nawet kryterium przyjęte dla programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" wynoszące 150% kryterium ustawowego. Nie przewyższa tylko kryterium ustalonego przez Radę Gminy G. na 200 % tej kwoty dla potrzeb świadczeń z omawianego programu. Jednakowoż doszedł do przekonania, że w sprawie nie występują szczególne okoliczności uzasadniające uwzględnienie żądania, gdyż musiałyby one wskazywać na sytuację wyraźnie odbiegającą od sytuacji innych osób. Dokonane ustalenia tej okoliczności nie potwierdziły. W przekonaniu organu sytuacja M.H. nie spełnia przesłanek z art. 39, ani nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Decyzja w tym przedmiocie zapada w ramach uznania administracyjnego, którego granic organ pierwszej instancji nie przekroczył. W ocenie Kolegium w sprawie nie zachodzą przeto szczególne okoliczności pozwalające na uwzględnienie żądania. Dlatego nie znaleziono podstaw do uchylenia zakwestionowanej odwołaniem decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca domagała się uchylenia obu zapadłych decyzji i przyznania zasiłku celowego na żywność. W uzasadnieniu skargi przytoczyła okoliczności zaprezentowane w odwołaniu, naprowadzając w szczególności na swą złą sytuację materialną i zdrowotną, którą jej zdaniem pominęły organy orzekające w sprawie. W tym stanie rzeczy wydane przezeń decyzje uważała za wadliwe i krzywdzące. Wskazała też na tytuł prasowy, z którego wynika niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych z [...] zł emerytury. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga musiała odnieść skutek, ponieważ zarówno podniesione w niej zarzuty, jak też zarzuty brane pod rozwagę z urzędu, okazały się nie do odparcia. Na wstępie należy stwierdzić, że wedle regulacji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem kontrolują czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, albo stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (p. art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Przy czym, po myśli art.134 tej ustawy, sądy te dokonują kontroli legalności również z urzędu, niezależnie od oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze, zaś na zasadzie art.135 władne są zastosować przewidziane ustawą środki również w stosunku do innych aktów podjętych w granicach danej sprawy, jeśli przyczyni się to do końcowego jej załatwienia. Przeprowadzone w tych ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy, wykazało, że są one dotknięte uchybieniami procesowymi uzasadniającymi ich wzruszenie, co skutkować musiało uwzględnieniem skargi. Sprawa jako niewyjaśniona nie dojrzała do końcowego rozstrzygnięcia, zatem zapadłe w sprawie decyzje okazały się przedwczesne i uchylające się spod oceny legalności, głównie z powodu przekroczenia granic uznania administracyjnego. W pierwszej kolejności przyszło stwierdzić, że skarżąca spełnia przesłanki (nazwane przez Kolegium formalnymi) do otrzymania wnioskowanej pomocy. Jej dochód obliczony na [...] zł, co prawda przekracza kryterium ustawowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej wynoszące 477 zł, wszak jest to regulacja generalna. Tymczasem żądanie będące przedmiotem rozpoznania ma swe oparcie w przepisach ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.). W jej art. 5 ust. 1 ustanowiono szczególne kryterium w postaci 150% kryterium ustalonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. W przypadku wnioskodawczyni wynosi ono 715, 50 zł. Co prawda i tę kwotę dochód skarżącej przekracza, jednakowoż, jak wskazały to organy, Rada Miasta G. podwyższyła to kryterium, korzystając z możliwości zawartej w art. 5 ust. 2 cytowanej ustawy z 29 grudnia 2005 r., do wysokości 200% kryterium wynikającego z ustawy o pomocy społecznej. Zatem w przypadku wnioskodawczyni wynosi ono 954 zł. Przeto nieistotny dla sprawy jest wniosek Kolegium, że skarżąca nie spełnia wymogów dla przyznania zasiłku celowego według przepisów ustawy o pomocy społecznej. Przecież chodzi w niej o pomoc na wyżywienie w ramach opisanego wyżej programu, a więc pomoc specjalną, nie mającą oparcia w przepisach ustawy o pomocy społecznej. Nie zachodziła więc konieczność badania czy w sprawie zachodzą okoliczności kwalifikujące stronę do przyznania ogólnych i szczególnych form pomocy uregulowanych w tym akcie prawnym. Skoro więc zarówno dochód strony, jak i jej sytuacja osobista spełniająca hipotezę art. 7 cytowanej ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 3 pkt 1 lit.c cytowanej ustawy z 29 grudnia 2005 r., nie sprzeciwiały się przyznaniu wnioskowanej pomocy, rzeczą organów była wnikliwa analiza okoliczności sprawy w celu oceny zasadności żądania w zakresie wyboru formy pomocy. Należało jej dokonać w kontekście indywidualnych potrzeb wnioskodawczyni i zakresu ich zaspokojenia posiadanymi środkami, w świetle sytuacji innych podopiecznych oraz możliwości finansowych Miasta G., gdyż po myśli art. 5 ust. 3 ustawy z 29 grudnia 2005 r. z jego środków pomoc byłaby finansowana. W tym miejscu trzeba wytknąć organowi pierwszej instancji posłużenie się pozaprawną przesłanką, a mianowicie przyjęcie, że ustawowa dysfunkcja, aby skutkować mogła przyznaniem pomocy, winna uniemożliwiać samodzielną realizację danej potrzeby. Pomoc na wyżywienie na podstawie przepisów cytowanej wyżej ustawy z 29 grudnia 2005 r. przyznawana jest na podstawie uznania administracyjnego. Upraszczając zagadnienie można stwierdzić, że uznanie administracyjne cechuje się m.in. tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności żądania - oczywiście w granicach ustawowych przesłanek, co nie oznacza wszak dowolności. W takiej sprawie organ administracyjny musi jednak dysponować pełnymi dowodami pozwalającymi na dokonanie kompletnych ustaleń faktycznych, po to, aby je rozważyć pod kątem właściwych przepisów. Generalnie wydając decyzję w sprawie organ winien więc ocenić całokształt sytuacji strony, mającej wpływ na zakres zaspokojenia potrzeb, w tym wiek, stan zdrowia, wysokość uzyskiwanych dochodów, konieczne wydatki itp., uwzględniając przy tym sytuację ogólną, czyli innych podopiecznych danego organu pomocy społecznej, czy też minimalny poziom zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych w szerszym obrazie, wreszcie posiadane środki, a więc analizując czynniki subiektywne i obiektywne, a przede wszystkim mając na uwadze cele pomocy społecznej. Zapadłe w niniejszej sprawie decyzje tym wymogom nie sprostały. W ich uzasadnieniach jako przyczynę odmowy uwzględnienia żądania podano możliwość zaspokojenia żądanej potrzeby przez skarżącą z posiadanych środków, a więc we własnym zakresie. Przy czym środki te to, wedle organów, kwota [...] zł. Jednakowoż nie zaprezentowały one sposobu wyliczenia tej kwoty. Z ich ustaleń nie wynika bowiem, w jakiej wysokości skarżąca płaci czynsz poza dodatkiem, brak jest też wyjaśnienia kwot wydatkowanych przez skarżącą na żywność, środki czystości, leki, media, inne. Na k. 16 akt administracyjnych uwidoczniono kwoty, jakie rzekomo skarżąca wydaje na bieżąco, wszak nie jest pewne ani ich źródło, ani też obliczenia matematyczne nie potwierdzają końcowych wniosków. Tym bardziej, gdy wydatki, jakie skarżąca miałaby ponieść z kwoty [...] zł zostały wcześniej ujęte pod pozycją "żywność+środki czystości" z jednej strony, zaś z drugiej organ pierwszej instancji powiada, że kwota ta winna wystarczyć na "zaspokojenie pozostałych potrzeb życiowych, w tym na zakup żywności". W przekonaniu Sądu jest to nie tylko gołosłowne stwierdzenie, ale też nie uwzględniające realiów życiowych. Organy nie sprecyzowały bowiem bliżej, jakie produkty skarżąca mogłaby nabyć za wspomnianą kwotę. Nie odniosły też tej kwoty do szerszego kontekstu, o jakim mowa była powyżej. Błędna jest zatem konkluzja organu odwoławczego, wedle której organ pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Zresztą zaskarżona decyzja popełnia ten sam błąd, zasadzający się na wadliwej subsumcji faktów pod przepis prawa materialnego. Nie wiadomo co oznacza użyty przez Kolegium zwrot "przypadki wyraziste i odbiegające od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnieniu kryterium dochodowego". Bez wyjaśnienia przytoczonych okoliczności oraz bez szczegółowej analizy poziomu wydatków koniecznych dla zaspokojenia bieżącego utrzymania skarżącej i porównawczo innych osób znajdujących się w kręgu podopiecznych danego organu pomocowego, jak też bez uwzględnienia możliwości finansowych gminy, niepodobna zaakceptować zapadłych decyzji. Tym bardziej, gdy bezzasadnie organ odwoławczy przywołuje regulacje art. 39 i art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" stanowią względnie samodzielną regulację w zakresie objętym jej przedmiotem. Przepisami ustawy o pomocy społecznej stosowanymi z mocy wyraźnego odesłania są wyłącznie: art. 7 (odesłanie w art. 3 pkt 1 lit.c), art. 25 (odesłanie w art. 4), art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 (odesłanie w art. 5 ust. 1). Ponadto w art. 7 przewiduje się odpowiednie stosowanie przepisów ustawy o pomocy społecznej do udzielania pomocy w zakresie dożywiania, z wyłączeniem pomocy określonej w art. 6a. W uproszczeniu odpowiednie stosowanie przepisu oznacza bądź jego przetransponowanie w całości, bądź w pewnym tylko zakresie (z modyfikacjami), albo do określonych stanów, czy sytuacji, bądź całkowite pominięcie. Analiza brzmienia ustawy z 29 grudnia 2005 r. przekonuje do posiłkowego stosowania przepisów ustawy o pomocy społecznej w sprawach objętych jej regulacją. Zatem tylko w zakresie nieuregulowanym w niej oraz z koniecznymi modyfikacjami. Stąd możliwość zastosowania w sprawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej w zakresie, w jakim uczynił to organ odwoławczy jest zbyt daleko idąca, skoro ustawa z 29 grudnia 2005 r. bądź zawiera samodzielną regulację, bądź wyraźnie odsyła do przytoczonej ustawy. Co prawda sporne świadczenie nosi cechy zasiłku celowego, lecz przesłanki jego przyznania zostały inaczej uregulowane w przepisach szczególnych. Trudno przy tym zgodzić się w twierdzeniami organów obu instancji, że za [...] zł można zaspokoić swoje podstawowe potrzeby, w tym w zakresie wyżywienia. Skoro nadto w przypadku mieszkańców Miasta G. podwyższono kryterium dochodowe, uprawniony jest pogląd, że konieczne i możliwe do przyznania im są wyższe kwoty na zaspokojenie potrzeb życiowych niż osobom mieszkającym na terenie innych jednostek samorządów terytorialnych. Skarżąca wykazała ustawowe przesłanki prowadzące do przyznania żądanej pomocy, przeto do rozważenia pozostawał zakres tej pomocy przy uwzględnieniu powyżej sprecyzowanych reguł. Organy wypowiadające się w sprawie tego nie uczyniły, dlatego obie decyzje nie mogły się ostać. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy należy dokładnie wyjaśnić sytuację materialną skarżącej, szczególnie w zakresie koniecznych wydatków, a po ustaleniu, jakimi środkami dysponuje na zaspokojenie potrzeb w zakresie żywności, odnieść ją do sytuacji ogólnej podopiecznych wymagających pomocy na danym terenie i możliwości finansowych gminy. Na tej podstawie organ rozważy czy skarżąca, spełniająca szczególne kryterium wymaga pomocy w formie określonej w przepisach ustawy z 29 grudnia 2005 r. W konsekwencji czego wyda właściwej treści rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie w wymogami procedury, pamiętając, że uznaniowość decyzji wymaga szczególnie wnikliwej motywacji pozwalającej na ocenę zasadności przyjętej wersji rozstrzygnięcia i konkluzję czy decyzja jest trafna, zgodna z prawem oraz czy nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Kierować się organ będzie powyżej przytoczonymi argumentami. Co mając na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art.145 § 1 pkt 1 lit.a i c i art.135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.