I OSK 2438/11

Dnia 11 stycznia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2012 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 września 2011 roku, sygn. akt II SA/Lu 629/11 w sprawie ze skargi E.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie bezzwrotnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 września 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę E.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie bezzwrotnego zasiłku. W uzasadnieniu Sąd I Instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Wójt Gminy J. przyznał skarżącej świadczenie z pomocy społecznej w formie bezzwrotnego zasiłku celowego w kwocie 60.973,82 zł w związku ze stratami poniesionymi w budynku mieszkalnym w wyniku powodzi, która wystąpiła na terenie Gminy J. w czerwcu 2010 r. Pismem z dnia 30 grudnia 2010 r. skarżąca poinformowała Wójta Gminy J., że w wyniku mrozów w jej budynku mieszkalnym wystąpiły dalsze uszkodzenia, które nie były ujęte w poprzednich wycenach i wystąpiła o przyznanie zasiłku celowego w kwocie 39.000 zł Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Wójt Gminy J. odmówił skarżącej przyznania zasiłku celowego w wysokości 39.000 zł z przeznaczeniem na usuniecie skutków powodzi. Organ wskazał, że skarżącej na podstawie dwukrotnej wyceny szkód w budynku mieszkalnym został już przyznany zasiłek w kwocie 60.973,82 zł. Podkreślił, że zasiłek celowy nie stanowi odszkodowania, ma jedynie na celu przywrócenie pomieszczeń mieszkalnych do stanu przed powodzią, na podstawie wyceny dokonanej przez rzeczoznawców powołanych wyłącznie przez wojewodę. Zdaniem organu I instancji osłabienie fundamentów nie postało w wyniku w powodzi, z spowodowane zostało adaptacją strychu na pomieszczenia mieszkalne. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E.W. podnosząc, że zaskarżona decyzja zamiast na rzetelnej ekspertyzie budowlanej dotyczącej ustalenia związku osiadania budynku i pękania ścian ze skutkami zalania opiera się na faktach nie związanych ze sprawą - wnioskiem o refundacje szkód ujawnionych dopiero na skutek mrozów. Brak jest bowiem, zdaniem skarżącej, związku pomiędzy pękaniem murów budynku a dokonaną nadbudową, co przyjął organ. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że skarżąca wraz z rodziną na skutek przyznanej pomocy finansowej ma możliwość ponownego swobodnego korzystania z wyremontowanego budynku. Tym samym nie znajduje się w sytuacji, w której została całkowicie pozbawiona możliwości zaspokojenia swych potrzeb mieszkaniowych. Zalane podczas powodzi pomieszczenia zostały wyremontowane i nadają się do zamieszkania, natomiast dalej prowadzone prace remontowe mają na celu poprawę standardu mieszkaniowego. Kolegium podniosło, iż nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność występowania wad fizycznych budynku oraz analiza ich przyczyn, bowiem z przepisów ustawy o pomocy społecznej nie wynika, aby zasiłek celowy miał pokryć wszelkie koszty związane z przywróceniem nieruchomości do stanu sprzed klęski żywiołowej. Oznacza to, iż wnioskodawca nie może domagać się wypłaty świadczeń z pomocy społecznej na zasadach typowych dla ubezpieczeń majątkowych. Pomoc ta powinna być skierowana do osób, które utraciły swe domy i mieszkania, i nie mają żadnych możliwości przezwyciężenia tej sytuacji w ramach posiadanych środków i zasobów, do których to osób skarżąca wraz z rodziną nie może zostać zaliczona. W skardze na powyższą decyzję E.W. powtórzyła, iż wady ukryte w budynku mieszkalnym ujawniły się w zimie w związku z mrozem. Wady te nie były ujęte w ekspertyzie, a zasiłek którego się domaga przeznaczony jest na pokrycie kosztów związanych z dodatkowym remontem budynku zniszczonego na skutek klęski żywiołowej. Dodała, iż podczas oględzin dokonywanych przez komisję nie udzielono jej głosu i nie uwzględniono jej żądań odnośnie uwzględnienia strat na zewnątrz budynku. Odnosząc się do kwestii naruszenia fundamentów skarżąca wskazała, że wykonana zmiana pokrycia dachowego z eternitu na blachodachówkę spowodowała zmniejszenie obciążenia obiektu, a nie jego zwiększenie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że skarżąca otrzymała już raz zasiłek celowy na pokrycie kosztów remontu mieszkalnego. Oznacza to tym samym, iż skarżąca wykorzystała swoje prawo żądania przyznania pomocy na usunięcie skutków powodzi. Skutki te bowiem zostały usunięte. Skarżąca rozliczyła się z przyznanej jej pomocy, a wykonane za przyznane środki prace remontowe przywróciły możliwość wykorzystywania budynku na cele mieszkaniowe. Tym samym brak jest podstaw do udzielenia pomocy finansowej na usuniecie usterek budynku już po dokonaniu przez stronę jego naprawy, przyjmując nawet, na co brak jednoznacznych dowodów, iż uszkodzenia te są następstwem zalania budynku w czasie powodzi. Bezspornym bowiem jest, iż potrzeby mieszkaniowe skarżącej i jej rodziny zostały już zaspokojone, a okoliczność ta przesądza o braku możliwości przyznania kolejny raz zasiłku celowego na usunięcie nowo powstałych skutków powodzi. Sąd podkreślił, że świadczenia z pomocy społecznej nie mają charakteru odszkodowawczego i nie mogą być traktowane jako kompleksowa rekompensata za straty spowodowane klęską żywiołową. W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy uwzględniły zasady zawarte w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), a w szczególności tę, iż celem wsparcia w ramach pomocy społecznej nie jest pełna rekompensata z tytułu trudności życiowych czy poniesionych strat, lecz wyłącznie umożliwienie zaspokojenia niezbędnych potrzeb i powrotu do życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Skargę kasacyjną od powyższe wyroku wniosła E.W., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 106 § 5 p.p.s.a. sprowadzające się do stwierdzenia, że sąd pierwszej instancji, nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo iż w danej sprawie powinien to uczynić w szczególności w odniesieniu do okoliczności czy pęknięcia fundamentów i ścian w budynku mieszkalnym skarżącej spowodowane zostały zalaniem podczas powodzi w czerwcu 2010 roku. Po drugie, art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. przez niedopełnienie przez sąd pierwszej instancji obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy, z których jednoznacznie wynika, że w sprawie istnieją dowody, co do których należy się wypowiedzieć, a które wskazują, że w wyniku klęski żywiołowej budynek mieszkalny skarżącej doznał licznych pęknięć fundamentów oraz ścian. Po trzecie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez ograniczenie się przez sąd pierwszej instancji do stwierdzenia okoliczności natury faktycznej ustalonych przez organ administracji wydający decyzję w sprawie, bez wskazania, które ustalenia przyjmuje oraz przyjęcie przez sąd stanu faktycznego, który ustalił organ administracji bez wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny. Po czwarte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez sąd pierwszej instancji skargi, mimo naruszenia przez organy administracji w toku postępowania przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy zgodnie z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela, w szczególności brak właściwego rozpatrzenia materiału dowodowego i nieustalenie związku pomiędzy pęknięciami fundamentów i ścian domu skarżącej a klęską żywiołową powodzi, brak wyczerpującego zebrania i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz niedokonanie ustalenia podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie. Ponadto skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym stosownie do treści art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, z tego też względu przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był wyłącznie granicami skargi kasacyjnej. Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, gdyż ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego. Granice rozpoznania wyznaczone są wyłącznie granicami sprawy rozpatrywanej przez sąd, które stanowi ogół elementów stosunku administracyjnoprawnego będącego przedmiotem zaskarżonego aktu. Zatem sąd administracyjny może uwzględnić skargę z innych powodów niż zarzucane. Do naruszenia tego przepisu doszłoby więc, gdyby Sąd I instancji wyszedł poza granice sprawy, bądź rozpoznał skargę uznając się za związany jej granicami. Skarżący kasacyjnie natomiast nie zarzuca, iż Sąd nie orzekał w granicach sprawy administracyjnej i uczynił przedmiotem rozpoznania legalność innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę. Jednocześnie z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji rozpoznał sprawę wyłącznie w granicach zarzutów i wniosków skargi. Ponadto podkreślić należy, iż w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny zgodności z prawem postępowania administracyjnego przed organami administracji publicznej. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a., stosownie do tego przepisu do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Jednakże w ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu nie zostało wskazane na czym naruszenie to maiłoby polegać. Zgodnie zaś z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna, jako szczególny i wysoko sformalizowany środek zaskarżenia, musi zawierać wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Samo podanie przepisu, który w opinii składające skargę kasacyjna, został naruszony, jest nie wystarczające dla uznania tego zarzutu. Za niezasadny należało także uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tymi przepisami sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy oraz może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy, lecz wyłącznie ocena, czy organ administracji ustalił ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. Sąd administracyjny nie jest zatem uprawniony do dokonywania ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją lub postanowieniem. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tejże decyzji lub postanowienia (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 1869/07 LEX nr 478284). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia przez Sąd I instancji uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż istotne okoliczności sprawy były wyjaśnione. Okoliczności, których istnienie próbuje wykazać skarżąca nie mają bowiem znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W związku z powyższym nie nastąpiło także naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. Skoro bowiem uzupełnienie postępowania dowodowego nie było w niniejszej sprawie potrzebne, to Sąd zasadnie zamknął rozprawę i ogłosił wyrok na podstawie akt administracyjnych przedłożonych mu przez organ odwoławczy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podkreślić trzeba, że podnosząc naruszenie przedmiotowego przepisu, skarżąca zarzuca Sądowi brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz nie ocenienie go we właściwy sposób, przede wszystkim poprzez nieodniesienie się do kwestii spełnienia przez skarżącą przesłanek do uzyskania bezzwrotnego zasiłku celowego, tj. czy poniosła ona szkodę, czy szkoda ta pozostaje w związku z klęska żywiołową oraz czy skarżąca jest w stanie z własnych środków usunąć skutki. Z zarzutem tym nie można się zgodzić. Przede wszystkim w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji jednoznacznie wskazał, że skarżąca nie spełnia przesłanek niezbędnych do otrzymania zasiłku oraz szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko w sprawie. Sąd stwierdził również, że zgadza się z całością ustaleń organów administracyjnych w sprawie, nie było zatem potrzeby omawiania poszczególnych z nich. Ponadto skoro w sprawie nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, jak to wskazano wyżej, to uznać należało że Sąd I instancji wypowiedział się co do całości zebranego w sprawie materiału. Za błędne należy uznać w końcu stanowisko skargi kasacyjnej, iż Sąd obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym wypadku aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy lecz wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze 2005, s. 337). A zatem Sąd stosuje ten przepis w przypadku jednoznacznego stwierdzenia, że organ dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Takiego naruszenia w tej sprawie nie było, więc nie było takiej potrzeby zastosowania tejże normy. Jak zostało to już bowiem stwierdzone wyżej, w sprawie został w sposób wyczerpujący zebrany cały materiał dowodowy i nie zachodziła potrzeba uzupełnienia go czy to przez Sąd i instancji czy organy administracji. W związku z tym nie można także mówić o naruszeniu art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w toku postępowania administracyjnego, gdyż przepisy te regulują właśnie kwestię przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz wydania decyzji na jego podstawie. Ubocznie wskazać jeszcze należy, że wbrew stanowisku skarżącej pomoc społeczna nie jest przyznawana zawsze w przypadku wystąpienia szkód będących efektem zdarzeń wyjątkowych, jak również nie musi być przyznawana w wysokości określonej przez osobę wnioskującą. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Ponadto służy zaspokojeniu niezbędnych potrzeb osób i rodzin oraz umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 cytowanej ustawy). Biorąc pod uwagę cele pomocy społecznej określone w ustawie regulującej funkcjonowanie tej instytucji, środki te nie stanowią całkowitego odszkodowania za szkody powstałe w wyniku zdarzeń wyjątkowych. Skoro więc w niemniejszej sprawie skarżąca uzyskała pomoc społeczną w wysokości pozwalającej jej na doprowadzenie domu do stanu umożliwiającego zamieszkanie, a wiec zaspokojenie jednej z podstawowych potrzeb jej i jej rodziny, to nie zgodnym z celami pomocy społecznej określonymi w ustawie byłoby ponowne uzyskanie przez skarżącą środków z pomocy społecznej. Żądana kwota nie ma bowiem pomóc w zabezpieczeniu potrzeb skarżącej oraz jej rodziny, a jedynie stanowić swoiste odszkodowanie. Mając na względzie powyższe złożoną skargę kasacyjną należało oddalić zgodnie z art. 184 p.p.s.a.