VII SA/Wa 2368/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi I. B., A. R., J. W., I. S., R. S. i Z. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części I. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., znak [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących I. B., A. R., J. W., I. S., R. S. i Z. R. kwotę 1108 zł (tysiąc sto osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/WA 2368/09 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2009r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania I. B., J. W., I. i R. S. oraz A. i Z. R. - reprezentowanych przez D. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] września 2007 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. sp. z o.o. pozwolenia na budowę parkingu wraz z drogami dojazdowymi i chodnikami przy zespole mieszkaniowo -usługowym w S. przy ul. [...] i [...] na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - obręb S. - uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] września 2007 r., Nr [...], w zakresie obejmującym udzielenie pozwolenia na budowę na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...] i stwierdził nieważność decyzji Starosty P. z dnia [...] września 2007 r., Nr [...], znak: [...] w tym zakresie. W pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Starosta P. decyzją z dnia [...] września 2007 r, Nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce "[...]" pozwolenia na budowę parkingu wraz z drogami dojazdowymi i chodnikami przy zespole mieszkaniowo - usługowym w S. przy ul. [...] i [...] na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...] - obręb S. Decyzja stała się ostateczna. Następnie, Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku I. B., J. W., R. i I. S., A. i Z. R. z 8 września 2008 r. sprecyzowanego 9 października 2008 r. jako wniosek o stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z [...] września 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę parkingu wraz z drogami dojazdowymi i chodnikami odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Starosty P. z VII SAM/A 2368/09 dnia [...] września 2007 r. Po rozpoznaniu wniesionego odwołania organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Starosty P. z dnia [...] września 2007 r. została wydana w oparciu o decyzję Burmistrza Miast i Gminy S. z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...], o warunkach zabudowy. W/w decyzja Burmistrza Miast i Gminy S. z dnia [...] czerwca 2006 r. nie obejmowała działek nr ewid. [...], [...], [...], [...] -obręb S. Powyższe oznacza, zdaniem organu odwoławczego, że decyzja Starosty P. z dnia [...] września 2007 r., w części w której udzieliła pozwolenia na budowę na w/w działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], a zatem została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W pozostałym zakresie, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzja w/w Starosty P., została wydana po spełnieniu przez inwestora warunków określonych przepisem art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, badana decyzja nie narusza warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., obowiązujących w dniu wydania kwestionowanej decyzji z dnia 03 września 2007 r. (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.). Z projektu budowlanego wynika że liczba miejsc parkingowych zaprojektowanych naprzeciwko każdej z sąsiadujących z inwestycją działek budowlanych nie przekracza 60. Projektowany parking jest więc usytuowany na działkach w taki sposób, że spełnia wymogi § 19 ust. 2 pkt 2 w/w rozporządzenia odnośnie wymaganych odległości w stosunku do działek sąsiednich oraz § 19 ust. 1 pkt 2 w/w rozporządzenia dotyczące odległości od okien budynków mieszkalnych, w tym do działek [...], [...], [...], [...]. Organ wskazał, że zgodnie z w/w przepisem § 19 odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, nie może być mniejsza niż 10 m - w przypadku 5 do 60 stanowisk włącznie, natomiast odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 6 m - w przypadku 5-60 stanowisk włącznie. Najbliższe z projektowanych miejsc parkingowych są usytuowane w odległości 8 m od granicy z działkami sąsiednimi, a odległość w/w miejsc parkingowych od okien budynków mieszkalnych VII SA/WA 2368/09 przekracza 10 m. W tej sytuacji, zdaniem organu, ponieważ decyzja Starosty P. z dnia [...] września 2007 r, Nr [...], w zakresie, w którym nie dotyczy działek nr ewid. [...], [...], [...], [...] nie jest objęta żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa należało odmówić stwierdzenia jej nieważności w tej części. Skargę do Sądu wnieśli I. B., J. W., A. i Z. R. oraz I. i R. S., zaskarżając decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 roku nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] września 2007 roku nr [...] Zaskarżonej części decyzji zarzucili: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że odległości, o których mowa w tym przepisie, winny być liczone od części parkingu sąsiadujących z poszczególnymi nieruchomościami skarżących, 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: art. 156 § 1 pkt. 2 kpa w zw. z art. 6 kpa i art. 7 kpa w zw. z § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] września 2007r. w zaskarżonym zakresie, mimo, iż w/w decyzją, zdaniem skarżących, zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę parkingu wraz z drogami dojazdowymi i chodnikami z rażącym naruszeniem prawa polegającym na jej wydaniu wbrew wymogom dotyczącym odległości pomiędzy wydzielonymi miejscami parkingowymi, a granicami działki budowlanej oraz oknami pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w sąsiadujących budynkach mieszkalnych, art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa, art. 75 § 1 kpa i art. 78 § 1 kpa wyrażające się w odmowie uwzględnienia wniosku skarżących o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety pomimo tego, że przedmiotem tego dowodu są okoliczności mające istotne znaczenie dla sprawy, a przeprowadzenie tegoż dowodu przyczyniłoby się do jej wyczerpującego i jednoznacznego wyjaśnienia, VII SAM/A 2368/09 c) art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 9 kpa i art. 11 kpa poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji motywów rozstrzygnięcia oraz brak uzasadnienia nie uwzględnienia wniosku skarżących o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością Uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. sąd uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Nadto decyzja podlega uchyleniu wówczas, gdy- stosownie do 145 § 1 pkt 1 lit. "c"-dotknięta jest naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skargi powinny zostać uwzględnione, ponieważ zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik postępowania. Zgodzić się należy z poglądem organu odwoławczego, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest odstępstwem od zasady trwałości decyzji, wyrażonej w art. 16 Kpa, i może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy naruszenie prawa ma kwalifikowany rażący charakter. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie w wyniku, którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań VII SA/WA 2368/09 praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę jest nie tylko spełnienie wymagań określonych art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm. wg stanu na dzień 03 września 2007 r.), tj. złożenie przez inwestora wniosku w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale także innych warunków wymienionych w art. 35 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Natomiast organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Jeżeli więc decyzja Burmistrza Miast i Gminy S. z dnia [...] czerwca 2006 o warunkach zabudowy nie obejmowała działek nr ewid. [...], [...], [...], [...] - obręb S. to oczywiście oznacza to, że decyzja Starosty P. z dnia [...] września 2007 r., w części w której udzieliła pozwolenia na budowę na w/w działkach nr ewid.[...], [...], [...], [...], została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Skarżący wydaje się ,że ten pogląd podzielają natomiast nie godzą się z dokonaną przez organy interpretacją wykładni § 19 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ odwoławczy stwierdza, że z projektu budowlanego wynika że liczba miejsc parkingowych zaprojektowanych naprzeciwko każdej z sąsiadujących z inwestycją działek budowlanych nie przekracza 60. Projektowany parking jest więc usytuowany na działkach w taki sposób, że spełnia wymogi § 19 ust. 2 pkt 2 w/w rozporządzenia VII SA/WA 2368/09 odnośnie wymaganych odległości w stosunku do działek sąsiednich oraz § 19 ust. 1 pkt 2 w/w rozporządzenia dotyczące odległości od okien budynków mieszkalnych, w tym do działek [...], [...], [...], [...]. Podzielając stanowisko strony skarżącej Sąd stwierdza, że z takim rozstrzygnięciem Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie sposób się zgodzić. Ustawodawca w § 19 w/w rozporządzenia odnosi się do skupiska wydzielonych miejsc parkingowych jako całości, na które składają się poszczególne miejsca parkingowe. Ustawodawca w przedmiotowym przepisie wprowadza wymogi w zakresie odległości, jakie powinny być zachowane od poszczególnych miejsc postojowych do granicy działki budowlanej oraz okien sąsiadujących budynków warunkując ich wartość wielkością skupiska miejsc parkingowych. Mając na uwadze racjonalność działania ustawodawcy uznać należy, że ratio legis wskazanego przepisu sprowadza się do umiejscowienia miejsc postojowych w sposób nie naruszający uprawnień właścicielskich podmiotów sąsiadujących z ich skupiskiem. Przytoczyć należy część omawianego przepisu. "Odległość wydzielonych miejsc postojowych, w tym również zadaszonych, lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych (...) nie może być mniejsza niż (...)". Wykładnia językowa prowadzi do jednoznacznego wniosku, że podstawą do obliczania wskazanych w nim odległości stanowi skupisko miejsc parkingowych jako całość, a nie jego poszczególne części. Gdyby zatem zamiarem ustawodawcy było obliczanie odległości wskazanych w § 19 w/w rozporządzenia od poszczególnych części skupiska miejsc parkingowych, to niewątpliwie nadałby on przedmiotowej normie prawnej zupełnie inne brzmienie. W związku z powyższym przyjąć należy, że wykładnia omawianego przepisu prowadząca do wydzielanie w ramach skupiska miejsc parkingowych, jego poszczególnych części, a następnie obliczanie od nich parametrów określonych w tym przepisie jest błędna. Zaakceptowanie przyjętej przez Organy administracji wykładni prowadziłoby bowiem do warunkowania przedmiotowych odległości, od ilości sąsiadujących ze skupiskiem miejsc postojowych nieruchomości, nie natomiast od ilości miejsc postojowych, która to wartość jest bezwątpienia podstawową i jedyną wynikającą z treści omawianego przepisu. Wreszcie wskazać należy, że decyzja, której stwierdzenia nieważności domagali się skarżący w toku postępowania administracyjnego, zatwierdza projekt budowlany i udziela pozwolenia na budowę jednego parkingu z circa 200 wydzielonymi miejscami VII SA/WA 2368/09 postojowymi, nie natomiast zespołu parkingów, z których każdy graniczyłby z poszczególnymi nieruchomościami skarżących. Zgodnie zatem z § 19 rzeczonego rozporządzenia odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynkach mieszkalnych nie może być mniejsza niż 20 metrów w przypadku więcej niż 60 stanowisk parkingowych. Natomiast odległość wydzielonych miejsc parkingowych od granicy działki budowlanej nie może być w takim przypadku mniejsza niż 16 metrów. Powyższe oznacza, że kompleks parkingowy usytuowany w S. przy ul. [...] i [...] nie spełnia wymogów prawnych w zakresie w/w odległości określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Z tych też względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) należało orzec jak w sentencji wyroku.