I SA/Wa 1538/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania L. K. i K. K., uchylił w całości decyzję komunalizacyjną Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z uzasadnienia wskazanej decyzji Ministra wynika, że Burmistrz [...] wnioskiem z dnia [...] stycznia 2008 r. zwrócił się do Wojewody [....] o wydanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) decyzji potwierdzającej nabycie przez Gminę Miasto W. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha obręb [...], zajętej pod drogę publiczną gminną ul. [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę Miasto W. prawa własności opisanej nieruchomości stanowiącej część gruntu uregulowanego w KW nr [...], zajętej pod drogę publiczną gminną ul. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody wnieśli L. K. i K. K. podnosząc, iż przedmiotowa nieruchomość nie była zajęta w dniu [...] grudnia 1998 r. pod drogę publiczną oraz, że nie była ona we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2010 r., wskazując na brak mapy sporządzonej przez uprawnionego geodetę, obrazującej przebieg pasa drogowego na dzień 31 grudnia 1998 r. przez działkę nr [...] oraz brak udokumentowania przesłanki władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę Miasto W. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], stanowiącej część gruntu uregulowanego w KW nr [...]. zajętej pod część ul. [...]. Powyższa decyzja stała się przedmiotem odwołania L. K. i K. K., podnosząc brak zaistnienia przesłanki zajętości i przesłanki władztwa publicznoprawnego w przedmiotowej sprawie. Minister Infrastruktury rozpatrując powyższe odwołanie ustalił, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zatem nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ust. 1 powołanego przepisu nastąpiło, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną oraz nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Przy czym powyższy przepis ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sankcji, gdyż w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Tak więc stosując w/w przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Jak wynika z akt sprawy działka nr [...] o pow. [...] ha w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła współwłasność L. K. i K. K. na zasadzie ustawowej wspólności małżeńskiej. A zatem przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była własnością Skarbu Państwa ani jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z uchwałą Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1988 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie Miasta W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Województwa [...] z 1988 r. nr [...], poz. [...]), ulica [...] w W. w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła drogę lokalną miejską, zaś na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przedmiotowa droga z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą gminną. Przy czym organ odwoławczy podkreślił, że pomimo wskazań co do dalszego toku postępowania w decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] nadal nie zostały wyjaśnione przez organ wojewódzki w sposób prawidłowy przesłanki zajętości przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością. W aktach sprawy znajduje się mapa z 1983 r. przedstawiająca plan sytuacyjny przebudowy [...] oraz mapa z 1994 r. z usytuowaniem [...], brak jest jednak mapy sporządzonej przez uprawnionego geodetę, przedstawiającej stan na dzień 31 grudnia 1998 r., co prawidłowo obrazowałoby zakres zajęcia przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Jednocześnie oświadczenia Zastępcy Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia i [...] listopada 2010 r., zawarte w pismach nr [...] i nr [...], o zajętości działki nr [...] pod pas drogi gminnej-ul. [...] należy w tym stanie uznać za niewystarczające. Wskazać przy tym należy, iż przestrzenny zasięg działania w/w art. 73 ust. 1 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego stosownie do art.4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. Zatem o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie definiowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Jednocześnie organ wojewódzki nie wyjaśnił w sposób dostateczny władania przedmiotową nieruchomością. W aktach sprawy znajdują się jak już zostało podniesione, oświadczenia Zastępcy Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia i [...] listopada 2010 r. o wykonywaniu władztwa przed dniem 31 grudnia 1998 r. nad przedmiotową nieruchomością poprzez ponoszenie kosztów eksploatacji polegających na bieżącym utrzymaniu ul. [...] w okresie letnim i zimowym. Przy czym wobec braku odpowiedniej dokumentacji finansowej poświadczającej ponoszenie w/w kosztów z uwagi na [...]-letni okres przechowywania tej dokumentacji, organ wojewódzki winien przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające, które potwierdziłoby powyższe okoliczności. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądowym udokumentowanie władania oznacza wykazanie, że na nieruchomości były wykonywane prace m. in. związane z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. Jednocześnie do środków drogowych stanowiących podstawę do wykazania spełnienia bądź nie, przesłanki władztwa publicznego, zaliczyć można: umowy, zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r. dotyczące urządzenia, utrzymania lub modernizacji konkretnej drogi, rachunki i faktury za wykonanie w/w prac zlecanych przez zarządcę drogi, umowy ubezpieczenia dróg publicznych zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r., oświadczenie zarządcy drogi (może ono stanowić dowód na władanie nieruchomością przez podmiot publicznoprawny jedynie w przypadku braku innych dokumentów fakt ten potwierdzających przy czym z oświadczenia tego winno jednoznacznie wynikać w jakim okresie i jakie konkretnie czynności były podejmowane w ramach w/w władania), dowód z zeznań właścicieli nieruchomości zajętej pod drogę i właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz dowód z zeznań świadków, którymi mogą być pracownicy firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, z których wynikać będzie zakres prowadzonych na nieruchomości prac na dzień 31 grudnia 1998 r. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że wybudowanie [...], a więc urządzeń [...], nie tylko nie pozbawia właścicieli nieruchomości władania nią, lecz także nie świadczy o zaistnieniu władztwa przez podmiot publicznoprawny. Władztwo, o którym mowa w art. 73 ustawy, winno być bowiem faktycznie sprawowane, a nie domniemane. Wobec przedstawionego stanu sprawy Minister wskazał na treść art. 7 i 77 § 1 kpa, uznając, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] uchylił w całości decyzję komunalizacyjną Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ze skargą na powyższą decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wystąpiło Miasto W., wnosząc o jej uchylenie. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie: - art. 138 § 2 w związku z art. 7, 77, 80 i 107 kpa poprzez uznanie, wbrew zebranemu materiałowi dowodowemu, że nie zostały udowodnione przesłanki wskazane w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną mimo, iż były ku temu podstawy, a co za tym idzie brak było podstaw do uchylenia decyzji Wojewody [....] do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, co spowodowało przekroczenie przez organ II instancji granic wyznaczonych przez art. 138 § 2 kpa; - art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez jego niezastosowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Pismem procesowym z dnia 1 grudnia 2011 r. uczestnicy postępowania L. K. i K. K. wnieśli również o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa. Jest to decyzja kasatoryjna, mocą której organ odwoławczy przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podnieść należy, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania w zakresie wyżej wskazanym, gdyż zgodnie z art. 136 kpa organ ten może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zatem ocena, czy Minister zasadnie uznał, że sprawa potwierdzenia nabycia z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a tym samym czy nie przekroczył on granic, jakie organowi odwoławczemu wyznaczył przepis art. 138 § 2 kpa w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji. Uchyloną przez Ministra Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto W. własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha zajętej pod drogę publiczną gminną – ul. [...]. Materialnoprawną przesłanką tej decyzji był art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie, wbrew temu, co twierdzi skarżący, organ I instancji wydając decyzję w sprawie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości przez Gminę Miasto W., nie dokonał kluczowych ustaleń w zakresie okoliczności faktycznych istotnych dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślić bowiem należy, że z treści cytowanego wyżej art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. jednoznacznie wynika, że obowiązkiem organu administracji wydającego w tym trybie deklaratoryjną decyzję potwierdzającą nabycie przez jednostkę samorządu terytorialnego (względnie Skarb Państwa) własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną jest zbadanie stanu faktycznego nieruchomości, na której posadowiona jest ta droga, istniejącego w dniu 31 grudnia 1998 r. W niniejszej sprawie wymagało ustalenia m.in. czy w w/w dacie działka nr [...] położona była w granicach pasa drogowego drogi publicznej. Przy czym jak trafnie wskazał Minister Infrastruktury, o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w w/w dacie. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia odpowiadają granicom urządzenia drogi w ramach zdefiniowanego w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) pasa drogowego, a więc obejmują one jezdnię wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Tymczasem takich ustaleń, wbrew temu co twierdzi strona skarżąca organ I instancji nie poczynił. Znajdująca się w aktach sprawy mapa podziału nieruchomości nie odnosi się bowiem do stanu zajęcia nieruchomości istniejącego na koniec 1998 r., lecz stanu faktycznego istniejącego w dacie jej sporządzenia tj. [...] stycznia 2008 r. Wyjaśnienie tych okoliczności nie mogło być dokonane w postępowaniu odwoławczym (w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego), gdyż oznaczałoby to w istocie, że zasadnicze dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia stanu faktycznego, zostałyby dokonane po raz pierwszy przez organ II instancji. To zaś mogłoby prowadzić do naruszenia zasady instancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa), gwarantującej stronom prawo do dwukrotnego rozpatrzenia ich sprawy. Przemawiało to za zasadnością uchylenia przez Ministra Infrastruktury decyzji Wojewody [...] i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W świetle powyższego należało uznać, że zaskarżona decyzja mieści się w granicach zakreślonych w art. 138 § 2 kpa, a przy ocenie materiału dowodowego, w części w jakiej odnosi się ona do stanu zajęcia nieruchomości pod drogę, organ odwoławczy nie uchybił zasadzie swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 kpa i nie naruszył zasad ogólnych postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego fakt, iż działka nr [...], z której wydzielono działkę nr [...] w ewidencji gruntów figurowała jako droga, nie przesądza jeszcze o jej zajęciu pod drogę publiczną. O przestrzennych bowiem granicach zajęcia pod drogę publiczną, jak zaznaczono wcześniej, rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., a nie wpis w ewidencji gruntów, który ma charakter wyłącznie informacyjny. Sąd podziela stanowisko Ministra, iż dla oceny istnienia w niniejszej sprawie władztwa publicznoprawnego urządzonej drogi publicznej, nie są wystarczające oświadczenia Zastępcy Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia i [...] listopada 2010 r. o wykonywaniu władztwa przed dniem 31 grudnia 1998 r. nad przedmiotową nieruchomością poprzez ponoszenie kosztów eksploatacji polegających na utrzymaniu ul. [...] w okresie letnim i zimowym, wobec braku odpowiedniej dokumentacji finansowej poświadczającej ponoszenie tych kosztów. Należy bowiem zauważyć, iż właściciele przedmiotowej działki L. i K. K. kwestionują urządzenie na niej drogi publicznej twierdząc, że była ona porośnięta drzewami, roślinnością a do 2005 r. istniały na niej resztki ogrodzenia. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.