II OSK 1096/12

Dnia 1 października 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak -Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Mariola Kowalska sędzia NSA Elżbieta Kremer Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 1 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 1276/11 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1276/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...], na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], znak: [...]. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., po rozpoznaniu wniosku inwestora – D. B., określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa elektrowni wiatrowej składającej się z jednej turbiny wiatrowej o maksymalnej mocy 600 kW" na działce Nr ewid. [...] w miejscowości L., gmina B. W odwołaniu od powyższej decyzji uczestnik postępowania – Stowarzyszenie [...] zarzuciło nieuwzględnienie przez organ I instancji analizy wpływu inwestycji na środowisko, złożonej w toku postępowania administracyjnego. W dokumencie tym autor kontestował ustalenia raportu złożonego przez inwestora. Ponadto, odwołujące się Stowarzyszenie podniosło, że organ I instancji bezkrytycznie przyjął stanowisko zaprezentowane przez Mazowiecko–Świętokrzyskie Towarzystwo Ornitologiczne dotyczące ochrony ptactwa. Ponadto zwróciło uwagę, że planowana inwestycja będzie zlokalizowana w odległości zaledwie 300 m od najbliższych zabudowań, a nie jak przewidują przepisy dotyczące ochrony środowiska, w odległości 500 m. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, decyzją z dnia [...] września 2011 r., Nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań dotyczy przedsięwzięcia, dla którego, stosownie do postanowień § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), może być wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, decyzja I instancji odpowiada wszystkim wymaganiom formalnym określonym w art. 82 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). W ocenie organu odwoławczego bezzasadny jest zarzut nieuwzględnienia przez organ I instancji analizy wpływu inwestycji na środowisko, przedstawionej przez stronę odwołującą się, a sporządzonej przez specjalistę do spraw ochrony środowiska. Rzeczona analiza opatrzona została bowiem nieczytelnym podpisem osoby, która ją opracowała, określonej jako specjalista ds. ochrony środowiska, bez wskazania jakichkolwiek danych potwierdzających uprawnienia z tego zakresu. Analiza stanowi zbiór danych, których źródło nie zostało określone, zaś sposób ich doboru jest nieuporządkowany i przypadkowy oraz wewnętrznie niespójny. Podważa to wartość dowodową tej analizy, dlatego w ocenie organu, nie może być ona uznana za wiarygodny dowód w sprawie. W skardze do sądu administracyjnego Stowarzyszenie [...] wniosło o uchylenie decyzji II instancji i stwierdzenie nieważności decyzji I instancji, bądź o uchylenie decyzji obu instancji. Zdaniem strony skarżącej, w sprawie doszło do naruszenia art. 82 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. polegające na tym, że załącznik do decyzji I instancji nie został podpisany przez osobę uprawnioną do wydania decyzji w sprawie. Organ odwoławczy powinien przeprowadzić rozprawę administracyjną w celu ustalenia kwalifikacji autora analizy złożonej przez stronę skarżącą w toku postępowania. Zaniechanie odniesienia się przez organ I instancji do treści analizy złożonej przez stronę skarżącą stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Naruszeniem tego przepisu jest także zaniechanie zawarcia w decyzji I instancji uzasadnienia prawnego. W sprawie doszło także do naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., bowiem organy obu instancji w toku postępowania kierowały się jedynie opiniami zawartymi w raporcie złożonym przez inwestora, bez ich konfrontacji z niezależnymi ekspertami celem uwiarygodnienia szczególnie wobec złożenia przez stronę skarżącą dokumentu kontestującego zapisy raportu. W zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego strona skarżącą podniosła zarzut uchybienia art. 85 ust. 2b, art. 66 ust. 1 pkt 5, 6, 7, 8, 9, 12, art. 73 ust. 1 w/w ustawy w zw. z art. 28 k.p.a., art. 74 ust. 3, art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zgodnie z przepisem art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.), jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 k.p.a. W treści art. 49 k.p.a. ustawodawca dopuścił możliwość zawiadamiania stron o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. W niniejszej sprawie organy obu instancji przyjęły, że liczba stron postępowania przekracza liczbę 20. W aktach administracyjnych znajduje się dokument – obwieszczenie o wszczęciu postępowania, w treści którego zostały enumeratywnie wymienione działki znajdujące się w obszarze oddziaływania inwestycji. W aktach znajdują się także liczne pisma okolicznych mieszkańców, w których wskazywali oni, że są właścicielami działek znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Autorzy tych pism w ich treści niejednokrotnie powoływali się na przysługujące im prawo własności do kilku działek. Po lekturze akt administracyjnych Sąd uznał jednak, że nie dołączono do nich dokumentów w postaci wypisów z ewidencji gruntów. Z tego powodu, na obecnym etapie postępowania, nie da się zdaniem Sądu, zweryfikować ilu osobom przysługiwał przymiot strony w postępowaniu, a zatem czy zasadnie organ stosował tryb obwieszczenia o podejmowanych czynnościach. Przepis art. 79 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko stanowi, że przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W art. 36 przewidziana jest możliwość zorganizowania rozprawy administracyjnej. Rozprawa jest zatem fakultatywna. Wobec tego, w danym stanie faktycznym, organ powinien ocenić potrzebę przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Sąd pierwszej instancji zwrócił też uwagę, że w aktach administracyjnych znajdują się dwa szczególne dokumenty. Pierwszy z nich to raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko opracowany na zlecenie i złożony przez inwestora. Drugi to analiza wpływu inwestycji złożona przez stronę skarżącą w toku postępowania przed organem I instancji. Dysponując dwoma sprzecznymi ze sobą dowodami organy zobowiązane były do ich oceny zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego. Stwierdził, że organy w ogóle nie podjęły próby odniesienia się do dokumentu złożonego przez stronę skarżącą. Ponadto podniósł, że skoro oba dokumenty są ze sobą sprzeczne, organy powinny rozważyć możliwość zobowiązania autora raportu złożonego przez inwestora do odniesienia się do zarzutów przedstawionych w analizie złożonej przez stronę skarżącą. W skardze kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu, zaskarżono w całości ww. wyrok, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że Kolegium naruszyło przepisy postępowania, poprzez niewyjaśnienie, czy w sprawie ma zastosowanie art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.) oraz poprzez niezastosowanie art. 33 - 38 ww. ustawy, a także poprzez nieodniesienie się do dokumentu złożonego przez stronę skarżącą, w wyniku czego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], pomimo, iż nie zaistniały do tego podstawy, art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku, czy i jaki wpływ na wynik sprawy miały naruszenia zarzucone organom administracji, art. 151 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie mimo istnienia podstaw do oddalenia skargi, ponieważ uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie [...] wniosło o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wg norm przepisanych. Uczestnik postępowania w pełni podzielił stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. W przytoczonym przepisie nałożono, bowiem na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247; por. też B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, s. 508; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426;). W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga kasacyjna nie czyni zadość wymogom ustawowym. Analiza zarzutów skargi prowadzi do konstatacji, że skarżący kasacyjnie nie uprawdopodobnił skutecznie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisom postępowania a treścią rozstrzygnięcia. Nie można podzielić zarzutu kasacji, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, czy w sprawie ma zastosowanie przepis art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.) oraz, że nie zastosował art. 33 - 38 ww. ustawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd zasadnie stwierdził, że bez ustalenia, ilu podmiotom przysługuje przymiot strony w prowadzonym postępowaniu, nie można dokonać oceny, czy zastosowany tryb obwieszczenia był właściwy. Kasator wskazuje, że stronami postępowania są 33 osoby — powołując się w tym zakresie na rozdzielnik zawierający dane adresowe osób uznanych za strony. Jednakże w materiale aktowym nie ma informacji, na jakiej podstawie osoby te uznano za strony postępowania, poza zawartym stwierdzeniem, że są to osoby, których działki położone są na terenie objętym zakresem oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Brak jest natomiast w aktach sprawy dokumentów, z których by to wynikało. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było ustalenie kręgu osób, które mają przymiot strony, a następnie powiadamianie ich o wszczęciu postępowania i podjętych czynnościach oraz doręczenie im wydanych w sprawie decyzji. Ponadto Sąd trafnie uznał, że organy nie wskazały, wg jakich kryteriów nastąpiło ustalenie stron postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tym samym nie było możliwym do zweryfikowania przez kontrolujący rozstrzygnięcie Sąd, czy możliwe było dokonywanie doręczeń w trybie art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 49 k.p.a. Nie jest zasadny również zarzut naruszenia postanowień art. 33-38 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez ich niezastosowanie, albowiem Sąd pierwszej instancji zastosował normy zawarte w tych przepisach. Zwrócił uwagę, że w art. 36 ustawy przewidziana jest możliwość zorganizowania rozprawy administracyjnej. Przepis ten określa, że organ właściwy do wydania decyzji może przeprowadzić rozprawę. Sąd uznał, że w realiach sprawy, koniecznym jest rozważenie możliwości przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem lokalnej społeczności. Zwrócił uwagę, że okoliczni mieszkańcy podnosili zarzut, że na terenie inwestycji jest dużo gatunków ptaków, które tam żerują lub mają siedliska. Organ zweryfikował to występując o opinię do Towarzystwa Ornitologicznego, ale nie zapoznał stron w treścią tego dokumentu. Podczas rozprawy miałby natomiast taką sposobność. Niezasadny jest również zarzut skargi, błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że organy odniosły się do opinii sporządzonej przez specjalistę z zakresu ochrony środowiska – Ł. C., w której podniesione zostały zarzuty merytoryczne dotyczące treści "Raportu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko dla inwestycji polegającej na: "Budowie elektrowni wiatrowej, składającej, się z jednej, turbiny o maksymalnej mocy 600 kW", przewidywanej do realizacji w miejscowości L., gmina B.". Skoro skarżące Stowarzyszenie przedstawiło opinię, z której wynikały konkretne zarzuty stawiane treści Raportu o oddziaływaniu na środowisko, to organy orzekające w sprawie powinny odnieść się do tych zarzutów, a nie zmarginalizować znaczenie przedstawionej opinii, jako środka niemającego waloru dowodowego. Brak takiej oceny spowodował, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest kompletny. Zatem zarzut, że organ w swojej decyzji w sposób szczegółowy odniósł się do ww. analizy, nie znajduje potwierdzenia w lekturze uzasadnienia przedmiotowej decyzji, na co trafnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Pozbawiony jest także doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oznacza to, że sąd administracyjny powinien odnieść się wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać rozważania pozwalające na uznanie, że Sąd wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowanie przez organy przepisów prawa materialnego czy przepisów prawa procesowego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Nie ulega wątpliwości, że w świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie posiada, co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest natomiast zbadanie, czy organ ten, dokonując ustalenia stanu faktycznego, nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz zajęcie stanowiska, co do tego, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku autora skargi, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia przesłanki określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd odniósł się do stanu faktycznego sprawy, dokonał także prawidłowej egzegezy norm prawa materialnego i procesowego. Wyrażenie w uzasadnieniu wyroku określonej oceny prawnej samo w sobie nie może naruszyć powołanych przepisów proceduralnych; mogłyby one być naruszone dopiero wtedy, gdyby wskazania, co do dalszego postępowania pozostawały w sprzeczności z wyrażoną w uzasadnieniu wyroku oceną prawną, względnie gdyby z uzasadnienia wyroku ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania nie wynikały. Żaden z tych przypadków w badanej sprawie jednak nie zachodzi. Z faktu, że skarżący organ nie zgadza się z ustaleniami Sądu nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia. Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Jest to tzw. przepis wynikowy; warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez Sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem złamania innych przepisów i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Zatem przepis art. 151 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytykiem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił Sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem normy art. 151 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.