II OSK 1889/12

Dnia 7 listopada 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2012 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1813/11 w sprawie ze skargi A.M. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2011 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.M. (dalej jako "skarżący") na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie odmówił skarżącemu ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji wytwórni mas bitumicznych "[...]" łatwo przestawnej, nietrwale związanej z gruntem, wraz z infrastrukturą towarzyszącą na części działki nr ew. [...] położonej we wsi [...], gm. [...], powiat [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podał, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 22 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), przedmiotowe przedsięwzięcie kwalifikowane jako "instalacje do produkcji mas bitumicznych", zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa"). Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe przedsięwzięcie lokalizowane jest na części nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...], która uznana została za teren zamknięty, zgodnie z decyzją Nr 45 Ministra Infrastruktury z dnia 17 grudnia 2009 r. w sprawie terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz.Urz. Ml Nr 14, poz. 51 ze zm.). W ocenie organu odwoławczego, kluczową rolę w omawianym postępowaniu odgrywają przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan przyjęty uchwałą Nr XV/83/2004 Rady Gminy w Radziejowicach z dnia 11 lutego 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Radziejowice (Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 95, poz. 2334, ze zm.) ustala zagospodarowanie terenu m.in. dla nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], obręb [...]. Jak wynika z załącznika graficznego do tej uchwały, działka objęta wnioskiem o wydanie zaskarżonej decyzji, została oznaczona symbolem KK, jako tereny kolejowe (§ 6 uchwały). Zgodnie z § 83 uchwały, dla wyznaczonych terenów kolejowych ustala się: utrzymanie linii kolejowej normalnotorowej, zelektryfikowanej relacji Śląsk – Porty (tzw. Centralna Magistrala Kolejowa) ze stacją towarową we wsi Korytów. Obszar kolejowy to powierzchnia gruntu określona działkami ewidencyjnymi, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy – art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. Nr 16, poz. 94 ze zm. – dalej jako "ustawa o transporcie kolejowym"). Organ odwoławczy wyjaśnił, że uwzględniając powyższą definicję, zagospodarowanie i użytkowanie terenu, którego przeznaczenie w planie miejscowym ustalono jako teren kolejowy, nie może wykraczać poza ustawowo określony zakres. W związku z powyższym, lokalizacja omawianego przedsięwzięcia, polegającego na produkcji mas bitumicznych, na terenie przeznaczonym w planie miejscowym, jako tereny kolejowe, jest niezgodna z ustaleniami tego planu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że za słusznością postawionej tezy przemawiają także dalsze przepisy planu. Przepis § 74 planu formułuje zakaz lokalizowania na całym obszarze planu obiektów i urządzeń prowadzenia działalności usługowej i wytwórczej mogącej powodować m.in. emisję niezorganizowaną (szczególnie pyłów). Z informacji przedłożonych przez wnioskodawcę w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, wyjaśnieniach do karty oraz w raporcie o oddziaływaniu na środowisko, wynika, że omawiane przedsięwzięcie będzie m.in. źródłem emisji niezorganizowanej pyłu pochodzącego z operacji przeładunkowych kruszywa oraz pyłu unoszącego się z terenu wytwórni głównie podczas transportu i rozładunku kruszywa i ruchów samochodów w okresach suchych. Natomiast przepis § 75 wskazuje obowiązek ogrzewania lokalnego budynków ze źródeł ekologicznie czystych, natomiast inwestor planuje wykorzystanie kotłowni węglowej. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że obowiązkiem organu było stwierdzenie zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu I instancji, obowiązkowi temu organy zadośćuczyniły i trafnie uznały, że brak jest zgodności planowanej inwestycji z przepisami obowiązującego planu miejscowego. W § 6 planu ustalono ogólny symbol terenów komunikacyjnych K, w tym KK – tereny kolejowe. Dalej zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 2 na obszarze objętym planem ustalono jako tereny przeznaczone dla realizacji celów publicznych tereny, oznaczone na rysunku planu symbolem KK – tereny kolejowe. Z kolei w rozdziale 5 zatytułowanym "Ustalenia dotyczące granic i zasad zagospodarowania terenów i obiektów środowiska przyrodniczego podlegających ochronie", w: – w § 74 pkt 1 ustalono, że "Na całym obszarze plan zakazuje lokalizowania obiektów i urządzeń oraz prowadzenia działalności usługowej i wytwórczej mogącej powodować: emisję do powietrza zanieczyszczeń o charakterze odorowym oraz emisję niezorganizowaną (szczególnie pyły)", – w § 75 pkt 1 ustalono, że "Na całym obszarze plan ustala obowiązek: ogrzewania lokalnego budynków ze źródeł ekologicznie czystych zgodnie z ustaleniami określonymi w § 89 niniejszej uchwały", – w § 83 pkt 1 ustalono "dla wyznaczonych terenów kolejowych, oznaczonych na rysunku planu symbolem KK: utrzymanie linii kolejowej normalno-torowej, zelektryfikowanej relacji Śląsk – Porty (tzw. Centralna Magistrala Kolejowa) ze stacją towarową we wsi Korytów". Sąd I instancji podkreślił, że inwestycja skarżącego ma być wytwórnią mas bitumicznych będącą źródłem emisji niezorganizowanej pyłu unoszącego się z terenu wytwórni pochodzącego z operacji transportowych i przeładunkowych kruszywa oraz ruchu samochodów w okresach suchych, z wykorzystaniem kotłowni węglowej dla potrzeb grzewczych i ogrzewania ciepłej wody użytkowej. W ocenie Sądu I instancji, z charakterystyki inwestycji bez wątpienia wynika, że jej lokalizacja byłaby niezgodna z przytoczonymi wyżej ustaleniami planu. Zdaniem Sądu I instancji, organy dokonały wszechstronnego zbadania i wyjaśnienia sprawy, w efekcie wydały rozstrzygnięcie oparte na prawidłowej podstawie prawa materialnego. Organy uzasadniły podjęte rozstrzygnięcia i uczyniły to zgodnie z wymogami art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, bez wpływu na wynik sprawy jest okoliczność, że działka [...] na mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. uzyskała status terenu zamkniętego. Decyzja ta weszła bowiem do obrotu prawnego [...] stycznia 2010 r., zaś plan obowiązuje od 9 maja 2004 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") w związku z: Po pierwsze, art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 85 § 1 i 2 ustawy środowiskowej, polegające na tym, że Sąd I instancji nie uchylił zaskarżonych decyzji, które naruszały przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącego, organy nie uzasadniły szczegółowo zaskarżonej decyzji. Po drugie, art. 6, art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonych decyzji, pomimo że naruszają one powyższe przepisy w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po trzecie, art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżący wykazał, że planowana przez niego inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Radziejowice. W drugiej kolejności skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie § 75 pkt 1 uchwały nr XV/83/2004 Rady Gminy w Radziejowicach z dnia 11 lutego 2004 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, należy podkreślić, że całkowicie chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. – dalej: p.u.s.a.) oraz w związku z art. 85 § 1 i 2 ustawy środowiskowej. Dotyczy to także kolejnego zarzutu kasacyjnego, tj. rzekomego naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 6, 7, 9, 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wynika to z tego, że Sąd I instancji dokonał w tej sprawie prawidłowej kontroli stanu faktycznego ustalonego przez właściwe organy administracji rządowej. W szczególności wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd I instancji zgodnie z dyspozycją art. 1 p.u.s.a. dokonał prawidłowej kontroli osnowy jak i uzasadnienia zaskarżonej decyzji środowiskowej, jak i decyzji organu I instancji pod kątem także wymagań określonych przez ustawodawcę w art. 85 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej. Ponadto z naruszeniem dyspozycji art. 176 p.p.s.a. kompozycja skargi kasacyjnej jak i jej uzasadnienie nie określa precyzyjnie, który z dwóch punktów ust. 2 tego przepisu – przy czym punkt 1 dzieli się jeszcze na trzy jednostki redakcyjne, tj. podpunkty a/, b/ i c/ – miałby zostać naruszony przez Sąd I instancji w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem zaznaczyć, co Sąd I instancji słusznie podniósł, że jest to decyzja o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji podmiotowego przedsięwzięcia z powodu jej niezgodności z ustaleniami obowiązującego na jej terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Radziejowice zatwierdzonego uchwała Rady Gminy w Radziejowicach z dnia 11 lutego 2004 r. (Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 95, poz. 2334 ze zm.). Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach danego przedsięwzięcia dopiero po stwierdzeniu zgodności jego lokalizacji z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, co w tej sprawie nie wystąpiło. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość nr ewid. [...] obręb Korytów, na której ma być realizowane dane przedsięwzięcie została oznaczona w części graficznej planu miejscowego symbolem KK jako tereny kolejowe w świetle § 6 lit. R/ pkt 1 cyt. uchwały Rady Gminy w Radziejowicach z dnia 11 lutego 2004 r. w zakresie terenów komunikacyjnych. Oznacza to, że zgodnie z § 83 w związku z § 74 i § 75 przedmiotowej uchwały Rady Gminy w Radziejowicach, lokalizacje na tym terenie kolejowym tego przedsięwzięcia, które właśnie dotyczyć ma produkcji mas bitumicznych jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego na jej terenie planu miejscowego. Zgodnie z art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) obszar kolejowy jest to bowiem jeden z rodzajów terenu zamkniętego w rozumieniu w art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.). Natomiast w świetle tej ostatniej ustawy tereny zamknięte to tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa (Decyzja nr 45 Ministra Infrastruktury z dnia 17 grudnia 2009 r. w sprawie terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych – Dz.Urz. MI Nr 14, poz. 51 ze zm.). Ponadto w świetle art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. Nr 86, poz. 789 ze zm.) w obszarze kolejowym co do zasady dopuszcza się budowę wyłącznie obiektów związanych z infrastrukturą kolejową. W tym zakresie skład orzekający w tej sprawie Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela linię orzecznictwa wyrażoną m.in. w wyroku NSA z dnia 16 stycznia 21013 r. (sygn. akt II OSK 1691/11). Z kolei powołany w skardze kasacyjnej wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 marca 2007 r. (sygn. akt IV SA/Wa 256/07), który prezentował inne stanowisko, został uchylony przez NSA. Po drugie, trzeba także zaznaczyć, czego nie kwestionuje nawet skarga kasacyjna, że § 74 cyt. uchwały Rady Gminy w Radziejowicach jednoznacznie stanowi, że na całym obszarze planu miejscowego obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów i urządzeń oraz prowadzenia nawet działalności usługowej i wytwórczej, która może powodować emisję do powietrza zanieczyszczeń o charakterze odorowym oraz emisję niezorganizowaną (szczególnie pyłu) co dotyczy właśnie projektowanego przedsięwzięcia. Stąd, z tej przyczyny – w świetle dyspozycji § 74 – zarzut kasacyjny naruszenia w tym przypadku § 75 ust. 1 pkt 1 przedmiotowej uchwały, który podnosi, że na całym obszarze planu miejscowego ustala się obowiązek ogrzewania lokalnego budynków ze źródeł ekologicznie czystych, zgodnie z dyspozycją § 89 tejże uchwały, chociaż zdaniem skarżącego kasacyjnie dane przedsięwzięcie jest budowlą niebędąca jednak budynkiem nie ma wpływu na wynik tej sprawy w zakresie ewentualnego naruszenia prawa materialnego. W świetle bowiem dyspozycji § 74 w związku z § 83 cyt. uchwały Rady Gminy w Radziejowicach, nie budzi także żadnej wątpliwości, że jest to teren kolejowy (symbol KK), który ma służyć utrzymaniu linii kolejowej normalno-torowej, zelektryfikowanej relacji Śląsk – Porty (tzw. Centralna Magistrala Kolejowa) ze stacją towarową we wsi Korytów (§ 83 ust. 1). Dlatego też Sąd I instancji prawidłowo zastosował w tej sprawie art. 151 p.p.s.a., a odmówił zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.